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Suivi de l'ONU > L'ONU et les droits de l'homme Le financement du développement durable
Le plus grand obstacle à la réalisation du programme Action 21 demeure le manque d'argent. Dans les années 90, les pays en voie de développement sont aux prises avec une dette extérieure gigantesque, des revenus d'exportation rétrécissant comme peau de chagrin et l'incapacité de fournir, même à un niveau de base, des soins de santé, un réseau d'enseignement, des infrastructures, voire des vivres à une population en pleine croissance. Quant aux économies développées et en émergence, elles ont consacré les dernières années à la lutte contre la dette nationale et à l'augmentation de la productivité par la réduction des dépenses publiques, ce qui a eu généralement pour effet d'éloigner les pays donateurs de l'objectif de 0,7 % du PNB énoncé dans Action 21 pour l'aide publique du développement (APD). Le secteur privé, pour sa part, travers une période de croissance spectaculaire des flux internationaux de capitaux : ce sont des milliers de milliards de dollars qui se déplacent d'un bout à l'autre de la planète à une vitesse vertigineuse. Malheureusement, il s'agit généralement d'investissements de portefeuille ou de fonds spéculatifs gérés par des administrateurs de régimes de retraite, de fonds communs de placement ou de fonds de couverture qui jouent sur la valeur relative des pays et des régions et peuvent placer ou retirer des billions de dollars en un clin d'œil. La première préoccupation de ces acteurs consiste à protéger et à faire fructifier leurs fonds; or, les investissements étrangers directs (IED) à long terme dans l'immobilier, les moyens de production et les ressources humaines sont moins attrayants à ce titre que les investissements à court terme très liquides dans les devises, les obligations nationales et les produits dérivés des produits de base. Depuis Rio, le grand problème pour l'ONU a été de concevoir des cadres d'intervention et des programmes de concert avec les gouvernements nationaux, les institutions internationales et les investisseurs privés afin d'assurer le financement nécessaire au développement durable à l'échelle internationale, nationale, infranationale et régionale. Les résultats à ce jour pourraient être plus probants. Dans les pays en voie de développement, les projets nationaux de développement durable sont en concurrence avec d'autres intérêts nécessitant les mêmes ressources nationales limitées. Un des problèmes les plus imposants et les plus constants, surtout pour les pays pauvres très endettés (PPTE) d'Asie et d'Afrique, réside dans la proportion invraisemblable du revenu national qui est mobilisée par le simple service de la dette extérieure. Depuis quelques années, la chute des cours mondiaux des produits de base exacerbe la situation en réduisant la masse de devises disponible à cet effet. Lorsque chute le prix mondial de certains produits comme le sucre, le café, le cuivre et l'or, le fardeau de la dette extérieure augmente par rapport au revenu national. Dans de telles conditions, les gouvernements s'attachent en priorité à fournir les nécessités de la vie, au détriment des objectifs de développement durable. On trouve aussi souvent dans les pays en voie de développement des carences structurelles sérieuses qui brûlent des ressources qui seraient mieux utilisées si on les consacrait au développement durable : le cadre juridique, réglementaire ou macroéconomique peut décourager l'accumulation du capital chez les consommateurs et les entreprises du pays au profit de placements et de comptes extraterritoriaux plus sûrs. La précarité des institutions financières et des occasions d'investissement dans le pays réduit le réservoir des fonds que l'on pourrait consacrer à des programmes nationaux de développement durable. Autre obstacle : les régimes fiscaux nationaux qui éloignent les investissements à long terme ou encore gaspillent des sommes importantes en gabegie ou en corruption. Enfin, les budgets nationaux du monde en voie de développement accordent encore la part du lion aux dépenses militaires, lesquelles consomment les ressources à un rythme insoutenable pour répondre à des menaces réelles ou vues comme telles pour la sécurité nationale. Bref, les programmes et orientations de développement socio-économique et de protection de l'environnement doivent affronter une vive concurrence pour l'exploitation de ressources financières rares dans le pays. Dans le monde industrialisé et postindustriel, le financement du développement durable pose un problème radicalement différent. Dans le secteur public, les gouvernements hésitent à appliquer des lois et des règlements trop sévères, craignant décourager ainsi les investisseurs en rendant plus attrayants les pays en voie de développement, lesquels offrent déjà généralement une main-d'œuvre, un régime fiscal et des normes environnementales moins exigeants. De plus, depuis le milieu des années 80, la mode dans les économies avancées du Nord est à la diminution de la taille et du rôle de l'État en vue de réduire les déficits nationaux et la dette accumulée. Face à des gouvernements préoccupés par la rationalisation et la réduction de la taille et du rôle de l'État, il est difficile de faire progresser l'idée qu'il faut établir de nouveaux régimes administratifs ou étendre les régimes existants pour étudier, appliquer et surveiller des moyens de concourir au développement socio-économique durable. Dans les économies en transition - Russie et Europe orientale -, l'intégration de cette nouvelle priorité visant les pratiques industrielles durables et la protection de l'environnement est encore plus problématique. Depuis quarante ans, les économies planifiées mettent l'augmentation de la production industrielle au sommet de toutes les préoccupations. C'est pourquoi on trouve aujourd'hui de vastes régions de l'ex-bloc soviétique qui sont devenues presque inhabitables en raison de plusieurs décennies d'intense pollution industrielle. L'assainissement de ces lieux nécessitera des dizaines d'années et des milliards de dollars, ce qui ne laisse plus d'argent, ou peu s'en faut, pour les nouvelles initiatives de développement durable. Dans la conjoncture économique internationale actuelle, les Nations Unies se sont donné le rôle ambitieux d'essayer de créer un consensus international sur l'urgence de trouver un financement stratégique à long terme adéquat pour le développement durable. Les principaux organes de l'ONU intéressés par la question - le Conseil économique et social et le Secrétariat de l'ONU - crient ce message sur tous les toits depuis la conférence de Rio de 1992, consacrant une somme considérable de temps, d'argent et d'efforts à l'étude, à la promotion et à la coordination d'activités dans ce domaine. Sur le terrain, les organismes spécialisés de l'ONU comme la Banque mondiale (BIRD), le Fonds monétaire international, les banques de développement régionales, le Programme des Nations Unies pour le développement et le Programme des Nations Unies pour l'environnement se sont réorientés pour intégrer davantage des programmes et stratégies de développement durable à l'échelle locale ou microlocale en vue de fournir des ressources à ceux qui en ont le plus besoin. En définitive, cependant, tous les programmes, fonds, fiducies et initiatives, nouveaux ou anciens, dépendent de la bonne volonté des États membres de l'ONU, par leur contribution à l'aide publique au développement (APD) multilatérale et bilatérale et par les paiements de péréquation et quote-parts versés à l'ONU. À ce jour, tous les signataires de la déclaration de Rio de 1992 ont réaffirmé leur engagement à l'égard des objectifs énoncés dans le document, sans toutefois se montrer empressés d'ouvrir leur bourse. Activités récentes de l'ONU sur le financement du développement durable L'ONU n'a pas à elle seule les moyens de financer des programmes, des initiatives et des subventions de développement durable à grande échelle. Bien que divers organismes, programmes et fonds spécialisés disposent effectivement de sommes en fiducie ou en dotation assez impressionnantes pour financer des activités, il reste qu'en général, les initiatives sont à la merci des dons continus des États membres, des entreprises et des particuliers. On peut dire que pour financer le développement durable, les Nations Unies s'engagent dans cinq grands types d'activités : recherche, y compris en partenariat avec le secteur privé; formation et valorisation du potentiel à l'échelle régionale, nationale et infranationale; aide technique aux pays pour la gestion de leur dette; mobilisation de capitaux privés et publics internationaux au profit du développement; et mobilisation de capitaux nationaux pour le développement. Essentiellement, l'ONU joue un rôle de conseiller et de catalyseur international. Dans le Programme d'action issu de la Conférence sur l'environnement et le développement (CNUED) tenue à Rio en 1992, Action 21, un chapitre entier (le chapitre 33) est consacré au financement du développement durable. Les rédacteurs de ce chapitre décrivent trois grands objectifs que les gouvernements et institutions internationales doivent poursuivre pour atteindre l'objectif global du développement durable pour les ressources de la planète. Premièrement, les signataires doivent s'employer à mettre en place les ressources et mécanismes financiers qui faciliteront la réalisation des objectifs d'Action 21. Deuxièmement, les parties s'engagent à consacrer des ressources financières neuves et plus grandes à la poursuite d'objectifs de développement durable qui soient justifiés et prévisibles. Troisièmement, tous les signataires doivent encourager l'exploitation entière et l'amélioration qualitative continue des mécanismes de financement pour l'exécution d'Action 21. De 1992 à 1997, cependant, on remarque des lacunes sérieuses dans l'action des signataires. En janvier 1997, le secrétaire général de l'ONU a préparé une série de rapports pour la Commission du développement durable dans le cadre de l'examen quinquennal devant être fait au sujet des progrès accomplis vers l'atteinte des objectifs d'Action 21. Un des documents les plus importants traite du financement. On y lit que bien que les progrès soient lents et que de façon générale, les jalons définis à Rio pour le financement du développement durable n'ont pas été franchis, il reste de quoi être optimiste. Les flux de capitaux privés dans les investissements étrangers directs (IED) des pays développés vers les pays en voie de développement ont augmenté grâce en grande partie au travail du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). On note aussi dans le rapport que le Fonds monétaire international s'est doté de moyens de surveillance accrus, notamment dans le domaine très volage des flux internationaux d'investissements de portefeuille. Malheureusement, toutes les données indiquent que les investissements, qu'il s'agisse d'investissements de portefeuille (actions, obligations et autres valeurs mobilières dont les détenteurs ne jouent aucun rôle dans les activités quotidiennes des entreprises) ou d'IED (ouverture d'usines ou de succursales par lesquelles les investisseurs étrangers contribuent directement à l'économie nationale par la gestion directe des investissements), tendent à se concentrer dans les quelques pays dont le rendement économique inspire confiance. Le problème de la dette extérieure demeure entier en 1997 pour les pays pauvres très endettés; dans certains cas, il s'est même aggravé depuis Rio. La baisse du potentiel des recettes d'exportation, premier indicateur de l'aptitude d'un pays à rembourser une dette étrangère et à régler ses importations, a pris des proportions alarmantes appelant la réaffectation de l'aide internationale et la mise sur pied de nouveaux mécanismes d'allégement de la dette. On poursuit dans le rapport en recommandant des moyens d'améliorer le financement du développement durable au niveau national et international. On souligne notamment que les politiques nationales peuvent jouer un rôle primordial pour attirer et canaliser les ressources en faveur du développement durable. Citons au premier chef les mesures d'encouragement ou de dissuasion qui visent à créer un climat d'investissement propice aux pratiques écologiquement durables et à décourager les actions nuisibles. Par exemple, on peut se servir d'un régime d'exemption fiscale pour récompenser les actions saines et pénaliser les décisions à courte vue. Les auteurs suggèrent par ailleurs que les gouvernements mettent sur pied des fonds environnementaux nationaux en prélevant une taxe spéciale pour financer les politiques et programmes de développement durable. Il faut dire cependant que les gouvernements nationaux sont réticents à imposer cette taxe environnementale, craignant qu'elle ne décourage les investissements au pays et ne nuise ainsi au revenu national. S'appuyant sur cette idée de taxe environnementale, les auteurs avancent que le meilleur moyen d'encourager les investissements privés dans le développement durable consiste à mettre en place des politiques environnementales, législatives et macroéconomiques qui soient efficaces et transparentes et qui énoncent clairement d'avance les droits et obligations des investisseurs. Ce genre de mesure aurait l'avantage de calmer les inquiétudes des investisseurs privés, qui craignent toujours les mesures arbitraires et sporadiques d'application de lois et de règlements susceptibles d'avoir une incidence déterminante sur la valeur des investissements. Enfin, le rapport met en relief la nécessité d'élargir les mécanismes financiers internationaux pour financer le développement durable. En plus de l'APD, on rappelle l'importance des programmes communs, financés et administrés par divers programmes, organismes et institutions associées de l'ONU comme le Fonds pour l'environnement mondial de la Banque mondiale (qui vise les programmes d'exploitation durable des ressources dans les pays en voie de développement). À la lumière de l'importance accordée aux partenariats institutionnels avec le système des Nations Unies afin d'appuyer le financement pour le développement durable, le secrétaire général a lui aussi déposé un rapport sur les activités et programmes coopératifs exécutés par l'ONU et les institutions de Bretton Woods - principalement la Banque mondiale et le Fonds monétaire international - à la session de fond du Conseil économique et social des Nations Unies en juillet 1998. Soulignons que l'expression « système des Nations Unies » englobe ici tous les organes, programmes, fonds, organismes spécialisés et organisations autonomes ayant le mandat clair et explicite de soutenir le principe et l'action des Nations Unies en tant qu'organisation internationale vouée à l'amélioration de la vie humaine. Dans son rapport intitulé A Joint Exploratory Review of Cooperation Between the UN and the Bretton Woods Institutions, le secrétaire général décrit les changements structurels mis en œuvre récemment pour rationaliser les activités de gestion des principaux organes de l'ONU afin d'améliorer la prestation des services pour le développement durable. Premièrement, tous les fonds et programmes de l'ONU ont été regroupés en quatre secteurs fonctionnels dont chacun est géré par un groupe de gestion supérieur et un comité exécutif. Tous les services voués au développement ont été placés sous l'égide d'un nouveau département, le Département des affaires économiques et sociales (DAES). Au sein du DAES, les fonds et les programmes de développement ont été également structurés à l'intérieur du Groupe du développement de l'ONU. Ce groupe et les dirigeants du DAES ont élaboré un nouveau plan stratégique pour la conception et l'exécution de toutes les initiatives et activités de développement, baptisé Plan cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (UNDAF). Ce nouveau plan cadre s'appuie sur le principe voulant que dans l'avenir, l'élimination de la pauvreté sera la grande priorité dans l'étude et l'exécution des initiatives de développement durable. De plus, l'UNDAF désigne formellement les droits de l'homme comme thème incontournable pour toutes les activités de l'ONU en matière d'aide au développement. Enfin, la réorganisation tient compte des avantages de la décentralisation de l'administration des programmes d'aide au développement en désignant un seul représentant de l'ONU, appelé « coordonnateur résident », comme responsable relevant du secrétaire général à l'échelle du pays. Ce responsable, qui se trouvera idéalement dans son pays d'affectation afin d'être au fait des exigences pratiques financières et opérationnelles des programmes, jouera un rôle central dans l'administration et la présentation des besoins et des résultats des programmes. Après avoir expliqué les réformes entreprises par l'ONU, le rapport décrit et approuve la réorientation stratégique opérée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international au cours des dernières années en vue d'un financement à long terme du développement durable. Depuis 1997, la Banque mondiale analyse et évalue ses activités de financement à partir des nouvelles perspectives exprimées dans son Pacte stratégique, qui réoriente ses efforts en vue d'établir dans chaque pays des partenariats efficaces avec les gouvernements, le milieu et les entreprises afin de créer un environnement propice à la stimulation du développement socio-économique. À cette fin, la Banque mondiale, comme l'ONU, a décentralisé son administration et son processus décisionnel pour donner aux chargés de liaison avec les pays la latitude de concevoir et d'adapter les programmes en fonction des particularités locales. On indique aussi dans le rapport que le Fonds monétaire international est en train de redéfinir son rôle dans le dossier du développement durable. Le FMI (que l'on voit traditionnellement comme le prêteur de dernier recours pour les pays en crise et comme l'auteur de programmes d'ajustement structurel (PAS) qui sont presque aussi dévastateurs que les maux qu'ils sont censés guérir) s'emploie maintenant principalement à fournir du financement à court et à moyen terme aux fins de la valorisation du potentiel. Les pays en voie de développement et les pays les moins avancés peuvent maintenant recourir à des programmes et mécanismes tels que les « nouveaux accords d'emprunt » et les « droits de tirage spéciaux » avant que l'économie du pays ne s'effondre. Ces fonds sont offerts pour financer des initiatives de développement durable à des taux symboliques, généralement sans paiement pendant cinq ans. Quant aux terribles PAS, la nouvelle orientation du Fonds comporte trois priorités : saine gestion, participation de la société civile au développement et importance des préoccupations environnementales. C'est un virage net dans la mentalité du FMI par rapport aux années 80 et au début des années 90, lorsque les priorités et conditions des PAS consistaient à sabrer dans les dépenses publiques et à ouvrir de force des marchés relativement fermés aux importations. Le rapport souligne enfin l'importance de créer, d'entretenir et d'étendre des partenariats stratégiques entre tous les acteurs de l'ONU pour le financement du développement durable. Selon le secrétaire général, ces relations doivent s'appuyer sur les éléments fondamentaux et points forts suivants des acteurs de l'ONU : valeurs universelles et adhésion commune au multilatéralisme; capacité éprouvée en conscientisation planétaire et en mobilisation politique; importance déterminante des questions macroéconomiques, structurelles et financières internationales dans le développement durable; capacité de mobilisation de ressources; capacité opérationnelle substantielle aux niveaux régional et national; expérience exceptionnelle en recherche et en analyse en matière d'économie et de développement durable; réseaux étendus aux niveaux régional, national et infranational; et enfin, contacts étendus avec la société civile. Ce sont là les forces des organismes de l'ONU dans la lutte pour le développement durable, et c'est aussi ce qui doit constituer les fondations des prochaines activités d'élaboration et d'exécution de programmes Au cours des dernières années, le plus important obstacle au financement pour le développement durable a été l'instabilité constante des marchés financiers. La crise actuelle a commencé à l'été 1997, avec la dévaluation de la devise thaïlandaise. Les répercussions de cet événement ont été aussi immédiates que prolongées. Premièrement, les économies des « Tigres asiatiques » (Indonésie, Singapour, Corée du Sud, etc.) ont attrapé la « grippe asiatique », qui a effacé tous les gains faits en dix ans. La contagion s'est étendue à l'Amérique du Sud puis, en août 1998, terrassait l'économie russe. Le Comité exécutif du Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies a réagi en déposant un rapport exhortant les acteurs financiers internationaux à se concerter davantage et les institutions économiques nationales et internationales à adopter des réformes pour protéger l'économie des pays en voie de développement et les pays en transition contre les pressions financières du secteur privé. Les auteurs constatent que les périodes d'expansion économique exacerbent la demande de moyens de production dans les pays en voie de développement, ce qui entraîne un déséquilibre macroéconomique qui ne peut survivre à une période de récession. On affaiblit ainsi des structures et régimes financiers fragiles comme les banques centrales et privées, la balance des paiements courants et les devises. Pour éviter l'effondrement, les gouvernements nationaux, surtout dans les pays en voie de développement, sont obligés de négliger les projets de développement pour mobiliser leurs modestes ressources financières. Cette action aggrave les répercussions sociales de la crise financière sur les couches les plus pauvres de la population. Notant qu'une bonne partie des dégâts était déjà passée en janvier 1999, le Comité indique que le FMI pourrait encore jouer un rôle important en stabilisant certains des États les plus durement touchés. On recommande d'abord que le FMI rassemble des fonds d'urgence à l'intention des pays touchés par contagion, surtout les pays en voie de développement de l'Asie et de l'Afrique, qui dépendent fortement du cours fléchissant des produits de base pour obtenir des devises étrangères. Sans ces fonds, les pays sont obligés de consacrer un pourcentage croissant de leurs fonds à l'atténuation de déséquilibres commerciaux de plus en plus prononcés. Le rapport recommande aussi que le FMI intervienne plus tôt en cas de crise par des mesures consistant à suspendre le remboursement de la dette afin d'éviter la course aux abris que les investisseurs pourraient exécuter en masse en raison des indicateurs économiques défavorables et du manque de confiance. Le rapport confirme que l'ONU et le FMI ont fait des progrès, mais qu'ils peuvent en faire encore davantage pour délaisser l'aide d'urgence à cours terme au profit de mesures de restauration et de développement. Actuellement, le Département des affaires économiques et sociales s'apprête, avec l'aval de l'Assemblée générale, à tenir une consultation au sommet sur le financement pour le développement durable en 2001. Pour préparer le terrain à cette rencontre où les pays membres seront représentés par des chefs d'État et des ministres responsables, le secrétaire général a mis sur pied le Groupe de travail spécial à composition non limitée sur le financement du développement. La première réunion du Groupe a eu lieu du 9 au 11 février 1999. Dans son allocution d'ouverture, le secrétaire général Kofi Annan a chargé le groupe de formuler « des idées prometteuses qui sont encore à l'état embryonnaire et de donner un deuxième souffle à la cause de la coopération pour le développement d'une manière qui frappera l'imagination de la communauté internationale ». La prochaine réunion officielle doit avoir lieu en mai 1999, et un rapport final doit être déposé au mois de juin suivant. Acteurs de l'ONU exécutant des programmes de financement du développement durable À peu près tous les programmes, fonds, organismes et commissions ayant un lien avec le Conseil économique et social des Nations Unies participent dans une certaine mesure au financement du développement durable. En réponse à une demande formulée par le secrétaire général en 1997, plus de vingt mémoires concernant la coordination des activités de financement du développement durable au sein du système onusien ont été déposés. Pour ce qui est de financer directement le développement durable, les grands acteurs sont évidemment la Banque internationale de reconstruction et de développement (BIRD, ou Banque mondiale), les banques de développement régionales, le Fonds monétaire international (FMI) et la Société financière internationale (SFI). Par ailleurs, les programmes participant le plus activement à l'administration des fonds fournis pour le développement durable par les prêteurs et donateurs sont le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM). Le Secrétariat des Nations Unies, par le Département des affaires économiques et sociales, fournit la plus grande part du travail de fond en ce qui concerne la recherche et l'analyse de la conjoncture et des facteurs influant sur le financement du développement durable. Il va de soi enfin que la Commission du développement durable (CDD), commission technique du Conseil économique et social, consacre des efforts considérables au dossier financier. Liens sur le financement du développement durable La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (généralement appelée Banque mondiale), qui joue un rôle central dans la conception de programmes et la coordination du financement multilatéral destiné au développement durable, tient un site web très complet. Il comporte des sections sur les régions et les pays, les questions de développement, les publications et informations sur les projets, les données économiques, les partenariats, les forums de développement, les actualités et activités et les informations de base sur le Groupe de la Banque mondiale. Il y a aussi des subdivisions selon les intérêts du visiteur du site web : entreprise, ONG ou société civile, journaliste, école, recherche d'emploi. On peut aussi acheter par Internet la publication annuelle en deux volumes de la Banque mondiale intitulée Global Development Finance. Voir http://www.worldbank.org (principalement en anglais). Le Fonds monétaire international entretient un site très utile offrant un suivi des indicateurs économiques de chaque pays et deux publications électroniques consultables sans frais : Finance and Development et Debt Data, ainsi que des textes écrits par des chercheurs et des analystes du FMI. Il y a aussi des sections communiqués de presse, publications, taux des fonds et normes pour les données. Voir http://www.imf.org(principalement en anglais). On trouvera à l’adresse http://www.un.org/esa/analysis/ffd/webmap.htm(principalement en anglais) une série de rapports préparés par le secrétaire général de l’ONU sur le financement du développement durable. Tous les documents peuvent être consultés ou téléchargés avec un fureteur standard. Pour consulter le site général de l’ONU sur les questions socio-économiques, taper http://www.un.org/esa, adresse du Département des affaires économiques et sociales (version française moins exhaustive : http://www.un.org/french/ecosocdev/). Quant à la Commission du développement durable, son site est hébergé par le DAES : http://www.un.org/esa/sustdev (principalement en anglais). Le site du Programme des Nations Unies pour le développement contient des renseignements utiles sur le développement humain durable en général, ainsi que certains dossiers particuliers sur le financement. Sections offertes : portrait du PNUD, dossiers, nouvelles, publications et documents, statistiques, et emplois. Voir http://www.undp.org (principalement en anglais). Le commerce étant une importante source de financement du développement durable, la Commission des Nations Unies sur le commerce et le développement est une bonne source de données économiques et d’analyse de politiques et de programmes. Voir http://www.unctad.org (section française apparemment complète). Comme toujours, le site de l’Institut international du développement durable de Winnipeg est incontournable pour quiconque fait de la recherche dans ce domaine. Voir http://iisd1.iisd.ca (principalement en anglais). |
