Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

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La vulnérabilité des petits États

David B. Dewitt et J.D. Kenneth Boutin, York University

Introduction

Il est difficile de nos jours de trouver un écrit sur les affaires internationales qui ne fasse mention de la fin de la guerre froide. Cet événement est considéré comme une charnière, que ce soit pour les questions qui touchent l’énergie nucléaire, la saine gestion publique, les droits de l’homme, l’économie ou même l’environnement. Les commentateurs sont toutefois conscients également que la dernière décennie de notre siècle, quoiqu’elle ait pu constituer un virage, ne marque le début d’une nouvelle ère de sérénité. Un chapelet d’horreurs – certaines naturelles, mais d’autres, beaucoup trop nombreuses, créées par nos propres sociétés, par action ou par omission – détruit la théorie trop facile des années de la guerre froide, selon laquelle si seulement les Soviétiques et les Américains pouvaient mieux s’entendre, il n’y aurait plus de guerres téléguidées et l’humanité pourrait progresser sans vivre dans la terreur nucléaire. De plus, il n’est plus possible (si jamais ce fut le cas) pour quiconque de n’importe quel côté de l’Atlantique Nord de laisser entendre avec suffisance que la gestion publique n’est plus qu’un problème du Sud.

Cette période de transition incertaine suivant la guerre froide n’est pas encore terminée, mais elle concerne maintenant presque quatre fois plus d’États souverains qu’au moment où l’Organisation des Nations Unies a été créée, après le dernier virage des affaires internationales modernes. Certains de ces nouveaux États ont fait leur apparition à la faveur de la période post-coloniale; d’autres sont le résultat du morcellement d’États autrefois unis par la force d’un régime ou d’une personnalité; d’autres enfin ont vu le jour dans les affres de la violence. Peu importe leur origine, on peut estimer qu’il y a désormais en tout dans la communauté mondiale 185 États d’étendues, de formes et de dispositions diverses. Au fur et à mesure que ces États sont devenus membres des Nations Unies, on leur a accordé les droits, privilèges et responsabilités qui s’ensuivent, dont le partage égal et formel des voix à l’Assemblée générale.

Cependant, il est évident que les membres de l’ONU ne sont pas tous égaux. Mis à part les différences évidentes de caractéristiques identitaires, il y a une variation considérable tant dans le statut réel que dans le statut officiel. Ni la géographie ni la démographie ne sont des facteurs descriptifs suffisants et, si certains chercheurs ont tenté d’appliquer divers algorithmes pour calculer les « quotients de pouvoir », même ceux-ci ne sont toujours pas assez précis et objectifs; seuls, ces calculs ne peuvent pas prédire ou expliquer convenablement la grande variété de comportements et de situations auxquels les États font face.

Pour en venir plus au fait, il n’est pas facile de définir ce qui, aujourd’hui, constitue un « petit État » et détermine sa vulnérabilité. Singapour est un État minuscule quant à l’étendue de son territoire, ses ressources et sa démographie, mais ce pays a fait preuve d’une bien plus grande souplesse devant les perturbations provoquées par les récentes pressions économiques que sa voisine, l’Indonésie, qui a une superficie bien plus grande et une population plus nombreuse. Pourtant, l’ordre administratif, l’état de préparation militaire et les méthodes de l’exercice de l’autorité de Singapour laissent voir une sensibilité – certains préféreraient parler de vulnérabilité – dans sa composition démographique, son marginalisme territorial et son inquiétude constante quant aux intentions de ses voisins. En même temps, Singapour a renforcé son rôle de centre d’économie d’entrepôt et de centre régional pour devenir un pays dont la présence et l’influence sont bien plus grandes que ne pourraient le laisser croire sa superficie et sa population. Tant son statut réel que son statut officiel – ce qu’il a réalisé et son image aux yeux des autres – démentent ses limitations géographique et démographique. Dans l’hémisphère nord, on peut penser à la Suisse dans les mêmes termes. Alors que les deux pays sont sensibles, voire vulnérables, aux clivages internes en raison de leur situation internationale, ils sont également plus stables et plus sûrs, et ils exercent plus d’influence que ne le laisseraient prévoir leurs statistiques géographiques et démographiques.

Les éléments du problème

Le thème général du présent colloque, L’Organisation des Nations Unies et les nouveaux problèmes de sécurité, nous invite à faire des remarques sur l’ONU et sur ce qu’on appelle les nouveaux problèmes de sécurité. Laissant de côté l’ONU pour y revenir plus tard, nous devons au moins nous arrêter aux caractéristiques de sécurité de l’après-guerre froide.

Sécurité. Permettez-nous de donner acte brièvement du débat sur la nature de plus en plus diffuse du concept de sécurité. Bien que certains continuent d’insister pour que ce terme ne s’applique qu’aux agressions classiques dirigées contre l’intégrité territoriale, les institutions politiques et la population d’autres États, la notion de sécurité est de plus en plus vaste et comporte une plus grande variété d’aspects qui, de diverses manières, menacent les valeurs fondamentales, les institutions et les capacités de l’État et de ceux dont doivent s’occuper les organes de l’État. Donc, sans s’éterniser sur les détails, il existe maintenant un discours de plus en plus important qui inclut dans la notion de sécurité les menaces militaires, économiques, démographiques, environnementales et culturelles. Il est bien évident que les forces armées ne constituent plus le seul ou le meilleur moyen de répondre à ces menaces.

En poussant ce débat un peu plus loin, on peut considérer la sécurité comme étant le processus par lequel un agent responsable (en l’occurrence le gouvernement national) contrôle les entrées et les sorties par les frontières qui délimitent ses zones de responsabilité. Le mouvement des populations est géré par les autorités de l’immigration et la police frontalière; le mouvement de la technologie est géré par les inspecteurs des douanes et les délégués commerciaux; le mouvement des maladies est géré par les inspecteurs agricoles et hygiénistes et les agents d’immigration; ainsi de suite. En principe, presque tout ce qui peut traverser une frontière nationale est contrôlé, géré, inspecté et comptabilisé. Les gouvernements et leur population, sachant cela, se sentent « en sécurité » et la plupart des gouvernements deviennent ainsi membres des organes de réglementation internationaux et régionaux. En revanche, il est évident que les mouvements illicites des populations, des substances (comme la drogue), de l’argent blanchi, de la technologie, etc., sont perçus comme des menaces pour les populations, les communautés nationales, les institutions et, dans le cas de facteurs comme les microbes et les virus, les populations au sens large. Le fait que les organismes tant nationaux qu’internationaux consacrent une part considérable de leurs ressources à ces difficultés révèle, du moins en partie, la gravité de la situation. Il n’y a aucun doute que rien de tout cela ne représente une agression militaire frontalière ou interne. Or, la plupart des pays membres de l’OCDE consacrent une part de plus en plus grande de leurs efforts de renseignement à ce côté « mou » de l’équation de la sécurité. Cette vulnérabilité n’est pas moindre pour les petits États du Nord comme du Sud; en fait, à long terme, elle pourrait prendre plus d’importance que la question classique de la menace militaire.

Aujourd’hui, à part quelques exceptions qui n’ont pas besoin de commentaires détaillés, les cas d’agression militaire transfrontalière à grande échelle sont relativement peu nombreux. Outre certaines situations de longue date qui ont déjà mis à contribution l’ONU ou d’autres organismes externes, aujourd’hui, la violence militaire prend surtout une ou plusieurs des formessuivantes : litiges quant au découpage des frontières, accès à des ressources naturelles précieuses et contrôle de celles-ci, différences sur le plan ethnique, linguistique, religieux et tribal, et tentatives de renversement du pouvoir. On voit rarement un pays envahir, occuper ou détruire un autre État, même si des groupes se servent de la force militaire pour déstabiliser ou renverser un régime. Également, on a souvent recours à la force militaire pour influencer un parti en le menaçant ou en l’intimidant. Dans toutes ces situations, les petits États demeurent vulnérables. Même si les mouvements transfrontaliers sont fréquents et mettent parfois en cause une intervention externe, cette violence est essentiellement interne et fait partie d’un conflit intérieur ou de ce qu’on appelle une « guerre civile ». C’est la sécurité des individus, des groupes sociaux (identités communautaires ou confessionnelles) et de leurs dirigeants ainsi que celle du régime au pouvoir, qui est menacée. En fait, dans ces situations, les prétendues « forces de sécurité » sont souvent les causes de l’insécurité, qu’il s’agisse des forces militaires ou policières du gouvernement ou des milices de ceux qui se disputent le pouvoir.

Dans les régimes politiques stables, l’état de préparation militaire – acquisition d’armes, entraînement des forces armées, élaboration de la doctrine militaire – découle principalement d’une attitude de protection contre des menaces possibles et est basée sur un calcul des pires cas de la façon dont un agresseur malveillant pourra se servir de moyens concrets pour mener une action provocatrice. À quelques exceptions près, les militaires du Sud et des pays en voie de développement sont axés sur l’intérieur tandis que les militaires du nord et de l’OCDE le sont sur l’extérieur.

La vulnérabilité des petits États

« Petit » est un terme relatif : « petit » par rapport à qui? « Petit » selon quels critères? Tout dépend des facteurs en cause et du contexte. Une façon simple de considérer la vulnérabilité des petits États et leur situation en matière de sécurité consiste à consulter les théories énonçant les facteurs qui, ensemble, donnent une idée de ce qui détermine les capacités d’un État et encourage un gouvernement à entreprendre des politiques et des activités spécifiques. Les économistes classiques et les marxistes, les spécialistes des relations internationales réalistes et les néo-Gramsciens, tout comme les diplomates et les dirigeants des multinationales, s’entendent sur un point : la population, les ressources et la technologie sont les trois principes essentiels du développement socio-économique. La façon dont les habitants gèrent ou structurent leur vie politique, économique et sociale peut varier selon les circonstances et les préférences, mais elle est toujours fondée d’une manière ou d’une autre sur ces conditions matérielles. Et quelles que soient les opinions politiques, philosophiques et idéologiques, ces éléments de base forment la base des idées de pouvoir et d’influence, qui demeurent un aspect intégral de la politique étrangère et des affaires internationales.

La façon dont les facteurs que sont la population, les ressources (humaines, naturelles ou physiques) et la technologie se présentent au sein d’un pays contribue beaucoup à situer cet État dans la hiérarchie de la politique universelle. Ces facteurs imposent des contraintes et autorisent l’accumulation et la distribution des richesses ainsi que la création de moyens qui permettront de résister plus ou moins bien aux chocs internes et externes. Le profil de pays ainsi créé permet également de déterminer le degré de vulnérabilité du pays, de ses institutions et de son peuple face aux menaces internes ou externes. Certains chercheurs ont remarqué que les pays de petite superficie sont souvent situés en périphérie d’une région, mais il ne semble pas y avoir une corrélation claire entre ce facteur et la possibilité d’exercer une influence plus ou moins grande sur cette région ou entre ce fait et le degré de vulnérabilité du pays. D’autres chercheurs, plus nombreux, ont fait des observations sur les caractéristiques internes propres aux petits États, notamment le fait qu’ils ont moins de cohésion interne au niveau social, économique et politique que les pays plus vastes. Dans de tels cas, les petits États deviennent forcément des États faibles. Inversement, d’autres chercheurs font observer que les petits États plus cohésifs socialement et ayant des ressources importantes sont capables d’exploiter leurs richesses de façon à pouvoir réduire leur degré de vulnérabilité et poursuivre leurs objectifs internationaux. Manifestement, comme on l’a déjà observé, les éléments ne sont pas assez solides pour permettre de simples généralisations. Du nord au sud et de l’est à l’ouest, des pays de l’OPEP aux pays baltes, les forces de la mondialisation et de la politisation transforment la place qu’occupent les petits États au sein de la communauté internationale, les pressions auxquelles ils sont soumis et les instruments dont ils disposent pour poursuivre leurs intérêts.

Cela dit, on estime généralement que les petits États doivent aborder la politique étrangère dans un angle plus étroit que les autres États. Les petits États ont souvent des ressources humaines limitées, ce qui limite le niveau de compétence et la quantité de personnel dont ils disposent. Ils doivent tenir compte de leur position dans la région, être sensibles et contribuer de leurs ressources discrétionnaires aux politiques qui assurent une gestion efficace des affaires locales et régionales, même si cela les oblige à limiter leur rôle dans les institutions internationales et dans les initiatives de politique utiles qui pourraient être directement avantageuses. Pour les questions qui vont au-delà des relations immédiates, les petits États doivent obligatoirement s’en remettre à des institutions et à des processus multilatéraux. Ils sont donc aux prises avec un dilemme : d’une part, se concentrer sur les questions qui touchent leur réalité régionale immédiate, et d’autre part, affecter des ressources en vue d’accroître leur participation aux tribunes multilatérales qui sont conçues, en principe et souvent en pratique, pour augmenter le pouvoir des nombreux pays modestes pour contrecarrer les intérêts et les moyens des grands pays¹ .

La vulnérabilité des petits États provient en grande partie de leurs caractéristiques internes et de leur position au sein du système international. Cela signifie que ces États ont des préoccupations qui sont étrangères aux grands États ou qui n’y ont pas la même importance. Il est utile de distinguer les petits États des États plus puissants quant à leurs soucis premiers en matière de sécurité. Les petits États ont tendance à s’inquiéter beaucoup plus des problèmes internes que des menaces externes. Même s’ils ne sont pas moins vulnérables aux menaces extérieures, ils font habituellement preuve de pragmatisme en reconnaissant qu’ils n’ont pas les ressources nécessaires pour contrer ces menaces et doivent donc forcément recourir à une aideextérieure² . Par conséquent, les petits États risquent moins d’entreprendre une intervention menaçante ou de réagir unilatéralement aux menaces externes. En revanche, les problèmes internes menaçant le régime ou la sécurité de l’État, qui sont par le fait même des problèmes qui menacent la souveraineté, sont souvent rattachés à des questions, des intérêts et des protagonistes étrangers. Ainsi, un des éléments évidents des « nouveaux problèmes de sécurité » apparu en cette période d’après-guerre froide a donc été la politique d’intervention, qu’il s’agisse de protagonistes externes qui apportent leur aide à la demande du régime menacé, ou du rôle joué au niveau militaire ou humanitaire dans les États déchus ou démembrés. Sans exception, ces interventions, signes évidents de vulnérabilité, ont visé les petits États, que ce soit dans le Nord ou dans le Sud.

Cette distinction entre les soucis premiers des petits États en matière de sécurité et celles des autres États est plus évidente lorsque le pays est en gestation. D’une part, ces pays en formation sont préoccupés par l’édification de l’État, soit l’expansion et la consolidation de l’autorité politique, peut-être par l’évolution de la société civile, ainsi que par le développement des moyens de l’État; autrement dit, par les institutions de gestion publique et de relations extérieures. Dans ces États, les institutions et les sociétés sont très vulnérables aux influences externes. Ces petits pays sont particulièrement vulnérables aux facteurs économiques et démographiques. À quelques exceptions près, en raison de leur retard relatif de développement, ces États sont vulnérables aux vicissitudes du système économique international et aux mouvements de population. La façon dont ces pays sont entrés dans le système post-colonial a eu des effets durables, et cet héritage semble avoir envenimé leur situation économique déjà précaire face aux processus actuels de mondialisation des finances et de la production.

Un autre aspect de la vulnérabilité concerne la façon dont les gouvernements de ces États et leurs représentants sont traités par les autres. Malgré leur égalité de principe hérité du système interétatique westphalien et codifié dans la pratique de l’Assemblée générale de l’ONU, leur impuissance fait en sorte qu’ils ne peuvent être ni perçus ni traités de façon égale. La position subalterne de ces États au sein du système international est renforcée sur le plan structurel puisque, même lorsqu’ils pourraient jouer un rôle important, ils n’ont souvent pas les ressources humaines ou matérielles suffisantes pour assurer une présence diplomatique. Ces États ont moins de chances d’entretenir de vastes réseaux diplomatiques et, même si leurs préoccupations, leurs positions et leurs spécialistes peuvent être vus favorablement par les autres États, sans la capacité de maintenir une présence et de fournir des engagements de poids, il leur est difficile d’assurer la protection de leurs intérêts. Les petits États vivent donc une double contrainte : ils ne peuvent se passer du système multilatéral, mais des obstacles d’ordre structurel les empêchent souvent de le faire. Ils sont donc soumis à la capacité des autres États de définir les enjeux et de mobiliser et allouer les ressources nécessaires pour mettre en œuvre les politiques.

La place dess Nations Unies

L’ONU a été créée comme enceinte pour assurer une interaction des États dans des conditions quasi égalitaires. L’organisme a joué un rôle positif en donnant une « place au soleil » à chaque pays membre. Par conséquent, elle offre aux États l’occasion de défendre leurs intérêts et de chercher des partenaires différents sur le plan géographique, socio-économique et même idéologique, dans la poursuite d’intérêts communs ou complémentaires. Notons que l’ONU est l’une des rares institutions multilatérales qui fonctionnent selon ce principe.

On ne peut probablement pas nier que la guerre froide a brouillé en majeure partie les objectifs de l’ONU, mais il est probablement trop tôt pour affirmer en toute confiance que la fin de la guerre froide a entraîné des changements assez radicaux pour que tous les membres soient convaincus de la capacité de l’Organisation à servir leurs intérêts. Nous devons toutefois admettre que la période de transition de l’après-guerre froide montre déjà des signes d’adaptation. De sérieux efforts de réforme financière et administrative sont en cours; des efforts sont aussi déployés pour mieux utiliser les instruments militaires et coercitifs, dans le but de faire la paix, de l’imposer et de la maintenir; enfin, les budgets d’établissement de la paix et de sécurité humaine ont créé de nouvelles occasions d’engagement à plus long terme de la part de l’ONU pour reconstruire les sociétés déchirées par la guerre.

Si le rôle que peut jouer l’ONU pour diminuer la vulnérabilité des petits États a changé, il est devenu plus critique. Le simple constat du nombre plus élevé de petits États, de leur fragilité comparative sur le plan social (démographique), économique et politique, et de la capacité accrue des régimes au pouvoir et des groupes concurrents à s’organiser pour mener des actions politiques et, malheureusement, militaires plutôt intenses a remis en question les notions traditionnelles de souveraineté et d’inviolabilité de l’État. Les actions animées par l’ONU relevant des chapitres VI et VII ne sont qu’un des signes indicateurs de la gravité de la situation et de l’élargissement du rôle de l’ONU. Un autre facteur est l’importance accordée au partage des tâches, non seulement entre les membres de l’ONU, mais entre l’ONU et les organismes régionaux. Les débats au sujet du partage des tâches et de la subsidiarité sont des signes indicateurs des demandes croissantes auxquelles aucune institution ou aucun pays n’est prêt à répondre seul. Donc, en plus de la multiplication du nombre de petits États et de pays vulnérables (à noter que les petits États ne sont pas tous vulnérables au même degré ou ne créent pas tous des fardeaux pour les autres États), les demandes adressées aux institutions internationales et régionales, aux grands États, aux institutions financières internationales et, de plus en plus, aux organisations non gouvernementales internationales, vont croissant.

Malgré tout, les Nations Unies demeurent, de bien des façons, l’organisme multilatéral préféré. C’est le seul organisme universel ayant des organes dans lesquels les membres ont un partage égal des voix. Moyennant un financement suffisant, l’ONU a la capacité institutionnelle d’entreprendre des engagements à long terme et de coordonner des fonctions qui assureraient non seulement l’obtention de l’expertise pertinente, mais aussi l’intégration appropriée de ces engagements de plus en plus complexes et aux multiples facettes. Ainsi, même si l’ONU n’est peut-être pas capable d’exécuter, intégralement ou même en majeure partie, les politiques nécessaires pour s’attaquer aux problèmes de vulnérabilité des petits États, elle doit probablement demeurer soit l’institution principale soit une des parties principales œuvrant à la coordination et à la gestion des activités. Les efforts qui visent à mettre en valeur des capacités institutionnelles et des ressources humaines pour la saine gestion, à favoriser les réformes économiques et le développement durable, et à faire éclore et protéger la société civile sont tous reliés à certaines des fonctions traditionnelles des agences spécialisées de l’ONU ainsi qu’au nouveau secteur de l’établissement de la paix. Les questions touchant les migrations intérieures et les réfugiés, qui représentent autant de symptômes et de causes de vulnérabilité des États, tombent également dans la sphère du système de l’ONU. Chacun de ces problèmes généraux concerne certains aspects de la vulnérabilité des États quant à l’aptitude du pays à gérer ses affaires, à répondre aux besoins de ses habitants et à être plus en mesure de résister aux chocs souvent liés aux changements économiques et politiques.

Les problèmes de sécurité créés par la menace militaire et la violence organisée font aussi partie du champ de compétences prévu dans la charte des Nations Unies, quoique officiellement, l’ONU ne soit habilitée à intervenir que devant une menace à la paix et à la sécurité internationales ou à la demande d’un pays membre qui fait face à une agression. Avec l’élimination du cadre stratégique bilatéral, la politique de sécurité pourrait devenir une partie plus centrale et plus efficace des mécanismes de l’ONU. Cela permet également aux organismes régionaux de mieux se concerter. De la création du Forum régional de l’ASEAN au processus d’extension de l’OTAN, en passant par le CTBT, l’AIEA, les mines terrestres anti-personnelles et le registre des armes vendues, de plus grands efforts sont déployés par l’ONU et par certains organismes régionaux pour s’attaquer aux problèmes causés par les technologies militaires et par l’utilisation continue de la violence militaire pour résoudre les conflits politiques ou autres. L’étude multilatérale d’un moyen d’intervention rapide de l’ONU et les efforts en cours pour réorganiser les bureaux du conseiller militaire de l’ONU sont de bon augure pour un rôle opérationnel militaire plus efficace de l’ONU. La reconnaissance du besoin de coordonner la sécurité militaire avec la politique de sécurité humaine devant la masse de réfugiés et les mouvements internes de la population faisait également défaut depuis longtemps. Ces facteurs, réunis, pourraient contribuer à créer un dispositif mondial d’alerte rapide et de prévention des conflits.

Les petits États ne peuvent que profiter d’une participation à ces efforts. Toutefois, on sait que certains des principes de base de la pensée occidentale au sujet de la coopération en matière de sécurité, y compris les notions essentielles de transparence et de confiance, posent un problème à bien des pays. De plus, que ce soit à propos des armes de destruction massive, des missiles ou d’autres dispositifs militaires perfectionnés, les petits États et les pays en voie de développement se sont longtemps sentis brimés par les privilèges des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies. Peu importe le bien-fondé de ces sentiments, ces questions ne peuvent plus être traitées par des décisions ex cathedra. Il est donc nécessaire que les grandes puissances qui dominent le discours sur la sécurité cherchent des moyens de tenir compte des préoccupations des petits pays. L’ONU demeure le véhicule principal pour atteindre cet objectif. La vulnérabilité des petits États semble être l’une des questions fondamentales relativement au système des Nations Unies, tout comme l’ONU devrait devenir un instrument de première importance pour améliorer le bien-être et la sécurité des petits États.

† David Dewitt est professeur de science politique et directeur du Centre for International and Security Studies de la York University, à Toronto. Kenneth Boutin, candidat au doctorat au Department of Political Science, est chercheur au même centre.

¹ Il existe un nombre limité de textes sur les petits États dont nous nous sommes inspirés. Étant donné le cadre de ce bref document de réflexion, nous éviterons de citer ces écrits officiellement et nous ne nous engagerons pas dans les discussions théoriques. [ retour ]

² Il existe un nouveau phénomène troublant qui mérite d’être signalé. Un nombre croissant de petits États qui se perçoivent dans une position de menace militaire (particulièrement mais non uniquement de l’extérieur) affectent de plus grandes sommes d’argent à l’achat d’armes. De plus, il est évident qu’un plus grand nombre d’États tiennent compte de la « valeur » que représente l’achat d’armes plus perfectionnées et d’un pouvoir de destruction encore plus grand, dont divers types d’armes de destruction massive. Même si la plupart des massacres les plus horrifiants des dernières années – presque tous ont eu lieu dans des petits États – ont été exécutés à l’aide d’armes de technologie plutôt rudimentaire, cet intérêt à mobiliser de plus grandes forces avec un armement plus sophistiqué représente un problème sérieux, aggravé par le fait que la « menace » provient en grande partie de l’intérieur de l’État ou a été élaborée pour usage national. Le rôle des organes internationaux dans la prévention précoce est d’autant plus important. [ retour ]