Le Canada et l’ONU > Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

Le Canada au Conseil de sécurité: options et occasions

Séance IV – Les conflits intra-étatiques

Conférencier: M. Robin Hay, Associés de recherche sur les questions globales

Si la Charte des Nations est restée la même depuis 50 ans, son interprétation a connu une évolution certaine. M. Hay a commencé par faire remarquer qu’au cours des dix dernières années, on a vu non seulement une intensification rapide des activités du Conseil de sécurité, mais aussi une volonté accrue du Conseil d’intervenir dans les affaires internes des États membres malgré le fait que la Charte interdit encore toute intervention sur les questions de " compétence nationale ". Le point tournant, selon M. Hay, s’est produit en 1991 avec la résolution 688 du Conseil de sécurité, qui autorisait une intervention internationale pour apporter une aide humanitaire à la population kurde en Irak. En fait, de 1989 à 1997, le Conseil de sécurité a autorisé 36 missions dont la plupart concernaient spécifiquement des conflits intranationaux.

Hay a poursuivi en précisant que le ballon de l’interventionnisme onusien s’est dégonflé au milieu des années 90 avec les échecs retentissants des missions de paix en Angola, au Rwanda et en Somalie. Pour lui, la leçon à tirer de ces expériences, c’est qu’il est très rare que l’on puisse imposer la paix à moins que des intervenants de l’extérieur ne soient prêts à faire usage d’une force considérable, et que la plupart des États membres de l’ONU ne sont pas prêts à s’exposer ainsi. Aussi depuis quelques années le Conseil de sécurité se montre-t-il réticent à l’idée d’autoriser de nouvelles missions à moins que les risques ne soient faibles et les chances de réussite élevées.

C’est dans ce contexte que le Canada accède au Conseil de sécurité en se proposant d’y promouvoir la sécurité humaine. Compte tenu du caractère interventionniste intrinsèque de l’application du principe de la sécurité humaine d’une part et de la ligne de pensée résolument non interventionniste actuelle du Conseil de sécurité d’autre part, Hay a suggéré que le Canada tempère son idéal par une bonne dose de réalisme. Dans ses interventions, le Canada doit se concentrer sur ce qui est possible et viser des progrès graduels. Par ailleurs, il a ajouté que si le Canada tient véritablement à faire avancer l’idéal de la sécurité humaine, il doit lui-même faire preuve de volonté politique en augmentant les ressources humaines, financières et matérielles qu’il consacre à cet objectif.

À l’image des débats précédents, la discussion qui a suivi l’intervention de M. Hay a tourné autour de l’opposition théorie vs pratique en matière de sécurité humaine. D’une part, on a fait remarquer que les concepts abstraits ne sont pas toujours très utiles à l’ONU et que la promotion des objectifs liés à la sécurité humaine nécessitera des mesures concrètes visant à mettre cette préoccupation au cœur des procédures et des institutions onusiennes. D’autre part, on sait que le Conseil de sécurité, et surtout ses membres permanents, est peu enclin à sortir des sentiers battus et à adopter des lignes de conduite opérationnelles, ses membres préférant les voies informelles afin d’éviter tout carcan. Aussi un intervenant a-t-il fait valoir que pour mettre la question de la sécurité humaine en tête des priorités du Conseil de sécurité, le Canada devrait tirer profit de " points d’entrée opérationnels ". Autrement dit, le Canada devrait profiter de toutes les occasions ponctuelles, comme le renouvellement des mandats du Conseil de sécurité, pour mettre la sécurité au nombre des préoccupations du Conseil. Cette approche graduelle a été applaudie par un autre intervenant, qui a ajouté que si personne ne s’oppose ouvertement au principe de la sécurité humaine, on peut s’attendre en pratique à une résistance marquée des principaux États membres si on essaie de le faire appliquer en bloc.

Après un débat sur le sens de " sécurité humaine ", un intervenant a fait remarquer qu’il n’était pas obligatoire de donner au terme une définition précise, puisque la plupart des gens ont une idée innée de ce qu’il peut vouloir dire. Ce qui est urgent, c’est la question pratique de savoir comment assurer la sécurité humaine. Il a fait remarquer qu’historiquement, les progrès dans ce genre de question s’accomplissent par " érosion ", citant l’exemple du long processus ayant mené à la création du poste de haut commissaire des Nations Unies pour les droits de l’homme. D’autres intervenants ont cependant tenu à souligner qu’il ne fallait pas trop se faire d’idées quant à la capacité du Canada de faire progresser le principe de la sécurité humaine, faisant ainsi écho à d’autres interventions attirant l’attention sur les risques de déception et de désillusion si le Canada vise trop haut.

On a aussi débattu de la relation entre l’intervention de l’ONU dans les conflits intranationaux et la question plus vaste de l’édification de la paix, autre domaine d’action multilatérale en expansion. Un intervenant a soulevé le problème de la courte durée relative des mandats du Conseil de sécurité, l’édification de la paix étant nécessairement une opération de longue haleine. Il a suggéré que le Canada fasse des pressions pour que les mandats soient proportionnés à la tâche d’édification de la paix et s’oppose à la tendance du Conseil d’essayer d’accélérer la clôture des missions de pacification. Dans le même ordre d’idées, un autre intervenant a suggéré que le Conseil de sécurité transfère ses responsabilités en matière d’édification de la paix à d’autres organes de l’ONU, comme le Conseil économique et social, à la fin d’une mission de maintien de la paix. On a d’ailleurs souligné que ce problème met en évidence les tensions permanentes entre le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale quant à savoir lequel des deux est responsable de l’édification de la paix. Sur la question de l’édification de la paix en général, un intervenant a fait valoir qu’il fallait résister à la tentation de voir ces opérations dans une optique qui pose la supériorité morale de l’Occident. Non seulement est-il dangereux, a-t-il précisé, de voir l’édification de la paix comme un nouveau " fardeau de l’homme blanc ", mais de plus, il ne faut pas oublier que les opérations réussies d’édification de la paix n’ont pas été légion jusqu’ici. En mettant en branle des opérations semblables, les acteurs multilatéraux devront s’interroger sérieusement sur les facteurs d’échec et de réussite des expériences passées.

La question des conflits intranationaux et celle de la sécurité humaine ont aussi soulevé plusieurs autres problèmes plus vastes concernant les structures et les règles. Un intervenant a fait ressortir la désuétude de la Charte des Nations Unies sur plusieurs points importants, et notamment ses lacunes sur la question des conflits intranationaux, en indiquant qu’il y aurait lieu de réviser la Charte en fonction des nouvelles réalités. Dans la même veine, on a aussi lancé l’idée d’élargir et de réviser la composition du noyau permanent du Conseil de sécurité, quoique compte tenu de la résistance des membres permanents actuels, voire de l’absence de consensus sur la question, peu de personnes croient qu’une telle réforme soit possible à court terme. De même, la question d’une réponse internationale adéquate aux crises des " États déchus " a aussi été soulevée, un intervenant proposant que l’on ressuscite le Conseil de tutelle comme mécanisme possible de substitution aux autorités nationales en cas de vide politique.

Par ailleurs, plusieurs intervenants ont parlé de la nécessité d’attaquer de front les problèmes de la circulation des armes et des forces mercenaires dans les conflits intranationaux. On pourrait faire un premier pas en améliorant la qualité de l’information dont dispose le Conseil de sécurité. Par exemple, une surveillance plus étroite de la circulation des armes grâce à des mécanismes comme un " annuaire de la circulation des armes de petit calibre " pourrait à tout le moins aider à mieux saisir l’ampleur du phénomène. On souligne toutefois qu’en raison des pressions exercées par les États membres sur le Secrétariat de l’ONU, l’objectivité des analyses produites par le Secrétariat est souvent discutable, ce qui pose la question de savoir si ce genre de tâche serait le mieux exécutée par des gouvernements ou par des ONG. Sur la question des forces mercenaires, la professionnalisation de cette activité et l’importance croissante de ces forces dans les conflits civils ont de quoi inquiéter. On a demandé s’il ne serait pas possible de contrer cette tendance en honnissant les pays qui soutiennent ou abritent des forces mercenaires. Comme l’a fait remarquer un autre intervenant, ce problème est compliqué par le fait que même des organismes onusiens comme le HCR emploient de plus en plus des forces mercenaires en l’absence de forces multilatérales de maintien de la paix.

Même si elle déborde le cadre des conflits intranationaux, la question de l’usage légitime de la force a également suscité beaucoup de discussion pendant la séance. Un intervenant a mis en évidence une incohérence apparente entre le fait que le Canada, défenseur indéfectible de l’ONU, ait rapidement approuvé, sans que le Conseil de sécurité ne l’ait fait explicitement, les attaques états-uniennes du Soudan, de l’Afghanistan et de l’Irak et la possibilité de frappes aériennes de l’OTAN en Yougoslavie. Cet intervenant a fait valoir que puisque le Conseil de sécurité est la seule autorité légitime habilitée à autoriser ce genre d’action, le Canada devrait peut-être cesser d’appuyer des mesures d’exécution qui ne sont pas directement approuvées par une résolution du Conseil. D’autres personnes ont répondu que le Canada est souvent pris entre la volonté d’appuyer des processus multilatéraux qui s’avèrent souvent lourds et les pressions voulant que l’on " fasse quelque chose ", et que le Canada prend très au sérieux la nécessité de trouver le juste milieu. Plusieurs intervenants ont indiqué que le recours à la force en l’absence d’une autorisation explicite du Conseil de sécurité ne devrait être toléré que dans les " cas extrêmes ".

Enfin, un intervenant a rappelé qu’il serait dangereux de se laisser obnubiler par le problème des conflits intranationaux. Bien qu’il semble que le nombre de conflits intranationaux et internationaux soient à la baisse depuis quelques années, il ne faut pas oublier que le monde est encore exposé à des risques sérieux de conflits internationaux. Les tensions actuelles dans la péninsule coréenne et entre l’Inde et le Pakistan montrent très clairement que les possibilités de conflit entre deux États ne sont pas encore chose du passé.