Le Canada et l’ONU > Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

Le Canada au Conseil de sécurité: options et occasions

Séance II – La coordination

Conférencier: M. Hunter McGill, directeur, Assistance humanitaire internationale, ACDI

Étant donné le nombre incalculable d’intervenants et d’organisations en cause dans les dossiers de paix et de sécurité internationales, toute tentative d’amélioration de l’efficacité du Conseil de sécurité et des opérations de soutien de la paix exécutées sous son couvert appelle des efforts d’amélioration de la coordination à plusieurs niveaux. Les intervenants au cours de cette séance ont nommé un certain nombre de relations dans lesquelles la coordination revêt une importance capitale, par exemple les relations entre le Conseil de sécurité et les principaux organes onusiens, entre les diverses composantes du Secrétariat de l’ONU, et entre le Conseil de sécurité et les organismes extérieurs à l’ONU, depuis les organisations régionales jusqu’aux agences de développement internationales, en passant par les organisations humanitaires non gouvernementales. On a aussi traité de l’importance pour le Conseil de sécurité d’améliorer ses capacités de coordination à long terme.

M. McGill a commencé par faire remarquer que la crise rwandaise de 1994 marquait un virage dans l’histoire de la coordination internationale en situation de crise. L’absence de réponse internationale concertée à la crise a mis en évidence l’importance primordiale de la coordination dans les situations d’urgence complexes; les organismes de développement et de secours humanitaires ont d’ailleurs révisé leurs lignes de conduites opérationnelles après cet événement. Beaucoup d’organismes ont mis sur pied des unités de gestion des conflits ou d’édification de la paix afin de favoriser davantage la coordination interne, tandis que les pays donateurs se sont mis à se concerter sur des questions comme la réduction des dépenses militaires des pays en voie de développement et du commerce international d’armes de petit calibre. Par ailleurs, la crise rwandaise a également mis au jour les limites de l’action humanitaire et de la coopération au développement dans l’élimination des causes de conflit et dans l’instauration de conditions de paix.

M. McGill a aussi noté que plusieurs opérations de soutien de la paix suivant un conflit ont réussi depuis quelques années, notamment en Amérique centrale et au Mozambique, mais que ces succès sont plus attribuables à des démarches bilatérales qu’à des interventions multilatérales. D’après lui, l’efficacité d’une action multilatérale est limitée par les obstacles de procédure et par une tendance à s’embourber dans la définition des mandats. De plus, confrontés à une absence de volonté politique de la part des belligérants, les organismes bilatéraux et multilatéraux ont été poussés par l’opinion publique et par leur conscience à appliquer des solutions superficielles à des crises profondes. Ce phénomène fait ressortir l’urgente nécessité d’une concertation politique, car en l’absence d’une stratégie politique globale, l’aide humanitaire d’urgence se transforme souvent en pur gaspillage.

Ces phénomènes montrent l’importance primordiale du leadership dans les efforts de concertation. Soulignant que le leadership ne va jamais de soi, M. McGill n’en as pas moins rappelé que le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) de l’ONU joue un rôle de plus en plus prépondérant dans la coordination des interventions multilatérales, notamment par ses tentatives de production concertée d’analyses de besoins et par l’attribution de rôles précis à des organismes donnés dans les régions en crise. M. McGill a par ailleurs précisé que pour un pays comme la Canada, il n’est pas forcément coûteux de jouer un rôle de chef de file dans les efforts de coordination. Citant comme exemple une série de rencontres organisées récemment par le Canada pour favoriser le processus de paix d’Arusha au Burundi, il a fait remarquer que les facteurs déterminants ont été non pas l’argent mais le temps et les consultations préalables. Ce genre d’effort de coordination permet aux organismes de saisir les occasions au bon moment et de travailler sur le même plan et joue un rôle important pour restaurer la confiance dans un climat politique fragile.

Pendant la période de discussion ont aussi été abordés plusieurs aspects de la coordination multilatérale, à commencer par l’état de la coordination au sein de l’ONU elle-même. Plusieurs intervenants ont mentionné le rôle du BCAH et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), qui tiennent régulièrement des séances d’information pour le Conseil de sécurité. Ainsi, le point de vue du Haut Commissariat a influé sur les décisions du Conseil dans des dossiers comme la crise actuelle au Kosovo. D’autres intervenants ont cependant fait valoir que les contacts non officiels entre des organismes comme le HCR et les missions des États membres individuels peuvent revêtir encore plus d’importance que les séances d’information officielles. Il est fréquent que le point de vue des organismes onusiens se fraie un chemin jusqu’à la table du Conseil par l’intermédiaire des missions nationales. On a toutefois ajouté qu’il y aurait nettement lieu d’améliorer la coordination entre les divers organes du Secrétariat de l’ONU. Certaines attributions redondantes provoquent souvent des " guerres de clocher " entre des bureaux comme le BCAH et le Département des affaires politiques, ce qui mine les efforts de coordination effectués au sommet. De même, un intervenant a fait valoir que la coordination sur le terrain pour une opération donnée de soutien de la paix peut devoir suivre des règles différentes de celles qui doivent s’appliquer à la coordination au niveau du Conseil de sécurité, et qu’il faut faire très attention de ne pas faire entrer en conflit les efforts de coordination aux deux niveaux.

Au niveau du Conseil de sécurité, un intervenant a indiqué que le problème de la coordination peut être compliqué par le fait que le Conseil est d’abord et avant tout un organe politique dont les membres ne se sentent généralement liés ni par les précédents ni par le droit international. Un des problèmes de fond consisterait donc à trouver le moyen d’amener le Conseil à agir davantage selon des règles assimilables à celles d’un pouvoir judiciaire avant de créer des mécanismes de coordination plus formels.

La coordination à long terme constituerait un autre domaine dans lequel le Canada pourrait contribuer à l’efficacité du Conseil de sécurité. En effet, on pourrait prendre des mesures beaucoup plus intensives pour veiller à ce que le Conseil de sécurité soit tenu informé de la situation des États qui ne figurent plus directement à son ordre du jour. On précise que dans le cas de missions ayant échoué, comme en Angola, il fallait que le Conseil de sécurité continue de s’intéresser de près à la situation, non seulement pour faciliter la poursuite des efforts humanitaires, mais aussi pour favoriser la poursuite de la recherche de solutions permanentes. De même, même dans les cas où l’intervention de l’ONU s’est avérée relativement fructueuse, comme au Cambodge ou à Haïti, une participation continue du Conseil de sécurité pourrait contribuer substantiellement à la consolidation de la paix et le Conseil devrait donc résister à la tentation de se retirer après la tenue d’élections réussies. Cette insistance sur le long terme a fait écho à plusieurs commentaires formulés sur la question de la sécurité humaine, domaine qui, comme plusieurs intervenants l’ont mentionné, nécessite aussi une démarche de longue haleine.

En plus de la coordination au sein du réseau onusien, considérée comme une priorité, on a insisté sur l’importance de la coordination entre le Conseil de sécurité et les organisations régionales de sécurité. Depuis dix ans, on a vu se multiplier les missions de soutien de la paix lancées par des organisations régionales comme l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), et plusieurs intervenants ont insisté sur la nécessité de clarifier le lien entre ces organisations et le Conseil de sécurité. Certains ont suggéré que la coordination prenne la forme d’un soutien diplomatique ou logistique de l’ONU à l’égard de missions de maintien de la paix exécutées par des organisations régionales, ou encore la forme d’un co-déploiement. D’autres ont fait valoir que la tendance qui consiste à privilégier les initiatives régionales doit être contrebalancée par la confirmation du rôle de supervision du Conseil de sécurité. On a souligné que puisque les organisations régionales ne s’attendent pas à ce que le Conseil de sécurité se contente d’approuver placidement leurs initiatives, le Conseil de sécurité devrait continuer d’exercer son autorité légitime par rapport aux initiatives régionales de maintien de la paix.

D’autres intervenants ont fait valoir le rôle important qui pourrait être attribué aux organisations non gouvernementales (ONG) dans la coordination des dossiers de paix et de sécurité internationales. Le BCAH tient d’ailleurs déjà des rencontres mensuelles avec des ONG humanitaires, ce qui donne au milieu des ONG l’occasion d’influer indirectement sur les délibérations du Conseil de sécurité. Inversement, il est fréquent que des membres du Conseil soient représentés à des réunions organisées par des ONG pour discuter de dossiers ou de régions en particulier. Ces réunionspermettent aux membres actifs du Conseil d’échanger de l’information avec les organisations qui ont une connaissance du terrain. Il y aurait lieu d’encourager et de multiplier ces occasions de consultations créatives et non officielles, éventuellement par une action plus directe de la présidence du Conseil.

La question des sanctions est revenue à plusieurs reprises sur le tapis, plusieurs intervenants faisant valoir que c’est souvent la coordination qui fait la différence entre l’échec et la réussite en ce domaine. Ainsi, l’embargo décrété sur l’exportation d’armes à destination d’États en conflit comme l’Angola et la Sierra Léone n’empêche aucune des parties en présence de s’approvisionner. Il est particulièrement urgent de régler cette question compte tenu du coût élevé des sanctions inefficaces, non seulement en termes de victimes et de déplacements de la population, mais aussi au regard de l’instabilité régionale et des dangers auxquels s’exposent les travailleurs humanitaires. On a suggéré que le Canada, qui présidera sous peu le Comité des sanctions contre l’Angola, travaille activement avec les États en cause pour assurer l’efficacité des sanctions. En fait, un intervenant a rappelé que l’efficacité des sanctions dépend plus souvent qu’autrement de la volonté politique et suggéré que l’on publie le nom des entités qui passent outre aux sanctions pour décourager les infractions. On convient toutefois que ce genre de stratégie pose des problèmes politiques (risque de s’aliéner des acteurs importants dans l’application d’un régime de sanctions donné) et pratiques (difficulté de trouver des preuves). On a toutefois suggéré comme solution l’affectation de ressources plus importantes à l’application des sanctions, que ce soit en invitant les États intéressés à participer à des missions d’appui aux sanctions ou en acheminant des ressources directement aux États qui ont la volonté, mais non les moyens, de les appliquer.