Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

> Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

Rebâtir la capacité d'intervention concertée de l'ONU aux points chauds à l'époque des « maisons à l'abri du feu »
Joël J. Sokolsky, Collège militaire royal du Canada

Puis-je ajouter que dans cette association d’assurance mutuelle contre le feu, les risques assumés par les différents États sont inégaux? Nous vivons dans une maison à l’abri du feu, loin des matériaux inflammables.

Allocution du sénateur canadien Raoul Dandurand devant la Société des Nations Unies, le 2 octobre 1924¹

Introduction

Si la conclusion abrupte de la guerre froide a été la grande surprise de la fin des années 80, l’augmentation du nombre et de l’envergure des opérations de maintien de la paix de l’ONU a été la caractéristique la plus imprévisible des premières années de l’après-guerre. Après avoir été en grande partie mise sur la touche pour la plupart des grands événements survenus dans la période de stabilité des superpuissances, l’ONU s’est retrouvée aux premières lignes de la vague d’instabilité régionale qui a suivi. Que ce soit en vertu des chapitres VI ou VII, le maintien de la paix est devenu non plus le déploiement impartial de troupes visant la protection des accords politiques entre États, mais plutôt l’exécution d’activités intra-étatiques faisant appel de plus en plus aux forces internationales, suivie d’une occupation militaire. À l’instar d’un corps de pompiers débordé et sous-financé, le Département des opérations de maintien de la paix (DPKO) allait de points chauds en points chauds en tentant d’éteindre les feux qui menaçaient de toucher les pays, les régions et les personnes. Ce faisant, l’ONU et sa multitude d’activités de maintien de la paix ont cristallisé la confusion généralisée quant à la façon de ramener l’ordre dans un nouveau monde apparemment chaotique.

Bien que cette situation soit compréhensible et que l’intensification des activités au début des années 90 ait révélé de graves problèmes, l’ONU, et plus particulièrement le DPKO, a fait de son mieux compte tenu des réalités internationales. Au cours des dernières années, le DPKO, avec un soutien variable des cinq membres permanents (P5) du Conseil de sécurité (CS), a essayé d’instaurer des changements. Le présent document aborde certaines de ces mesures et démontrera que la réponse aux crises régionales nécessitera diverses mesures et que les efforts du DPKO dans ce contexte ne doivent pas être sous-estimés.

L'environnement de sécurité internationale

L’évaluation des performances passées et futures du DPKO en ce qui a trait aux « points chauds » mondiaux doit s’appuyer sur une prémisse réaliste au sujet de la relation entre ces cas d’agitation régionale ou intérieure et la sécurité mondiale, tout particulièrement dans le cas des intérêts du P5, c’est-à-dire de l’Occident en général, en matière de sécurité. Bien que de nombreux pays occidentaux aient demandé des changements administratifs, organisationnels et financiers au DPKO, il n’est pas certain qu’une fois tous ces changements effectués, son rôle serait différent ou moins difficile qu’avant.

À cet égard, il faut adopter une approche critique face au concept de la « sécurité coopérative ». L’État-nation n’est peut-être plus le seul acteur international et l’interdépendance entre de nombreux pays s’est accrue. Toutefois, il n’est pas prouvé, et il serait intellectuellement difficile d’accepter, que la sécurité de toutes les nations, de toutes les régions et de tous les groupes ethniques soit inextricablement liée à celle des autres, surtout si on pense à la sécurité des États-Unis et de leurs principaux alliés occidentaux. Dans l’environnement international actuel, rares sont les régions dont l’instabilité aurait un effet direct sur les principaux intérêts occidentaux, surtout si cette instabilité prend la forme de violence ethnique.

Il est possible que l’Occident soit appelé à intervenir, ou désire intervenir, dans certains conflits dans son propre intérêt. Dans ces cas, une fois dépouillée des idéaux quelque peu nébuleux en matière de relations internationales, la sécurité coopérative n’est souvent, comme l’affirment les critiques des pays du Tiers-Monde, ni plus ni moins qu’une justification de la domination occidentale. En proclamant une ère de sécurité coopérative, l’Occident ne demande pas aux pays du Tiers-Monde de « coopérer » aux préoccupations de sécurité des riches pays du Nord et de l’Occident. La sécurité coopérative signifie que l’Occident interviendra de façon sélective dans les régions du Tiers-Monde (ou en Europe de l’Est) lorsque l’instabilité qui y règne menacera sa sécurité vitale ou ses intérêts économiques. De même, une intervention sera peut-être nécessaire pour imposer ses valeurs. Elle pourra prendre la forme d’une intervention armée et de combats intensifs.

Les valeurs sont importantes. Il ne faut pas dénigrer le facteur CNN, qui fait ressortir les sentiments humanitaires vrais et nobles des populations occidentales. Les médias ne réussissent à soulever l’opinion que parce que le public s’attend à ce que les gouvernements agissent d’une façon conséquente avec leurs valeurs. Toutes les interventions n’ont pas pour seul objet la protection des intérêts collectifs occidentaux vitaux, et il en est très bien ainsi. Les pays qui envoient des troupes pour ces missions ne le font pas pour sauver la vie des autres ni pour protéger leur propre sécurité. Certes, les génocides et les désastres humanitaires sont de justes motifs pour pousser l’ONU à intervenir ou à demander à des pays de le faire. Toutefois, les interventions humanitaires ne sont pas des gestes neutres ou non militaires, même si elles s’accompagnent forcément d’initiatives non militaires. L’absence d’intérêts véritables dans ces tragédies provoque immanquablement un calcul cruel par lequel les pays occidentaux doivent décider du nombre de vies et de l’argent qu’ils sont prêts à risquer pour sauver les autres. Dans la mesure où le DPKO dépendra toujours des gouvernements qui prêteront des troupes, on ne pourra éviter ces calculs, peu importe les arrangements qui seront mis en place afin d’accélérer la réponse de l’ONU ou de simplifier son organisation.

Soustraitance, collaboratioon et « lavage de vitres »

Puisque les ressources de l’ONU sont limitées, qu’il est fort peu probable qu’elles augmentent et qu’il y aura toujours des contraintes politiques, la « sous-traitance » de certaines opérations de maintien de la paix est une solution que l’ONU pourrait envisager. Cette solution a eu de bons résultats en Yougoslavie, en Haïti et en Albanie et semble prometteuse pour d’autres régions. Grâce au programme Partenariat pour la paix (PPP) de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), les anciens membres du Pacte de Varsovie et les ex-républiques soviétiques reçoivent de la formation pour entreprendre des missions de maintien de la paix en Europe, et plusieurs d’entre eux ont participé à la Force de mise en œuvre (IFOR) et à la Force de stabilisation (SFOR) de l’OTAN. Il ne faut pas voir la sous-traitance comme un abandon par l’ONU de ses responsabilités mais plutôt comme un moyen de poursuivre son mandat. Si la seule solution pour l’ONU est de ne rien faire, il est raisonnable pour le Conseil de sécurité de se tourner vers les « coalitions de volontaires ». Dans certains cas, des pays, que ce soit à cause de liens traditionnels ou de leur proximité, ont un plus d’intérêt à appuyer les efforts visant à faire régner la stabilité et l’ordre intérieur. Lorsqu’il y a un lien plus étroit avec le « point chaud », il y a souvent une volonté plus forte d’engager des ressources.

L’ONU s’est aussi adaptée en prenant part à des activités collectives avec des organisations ou coalitions régionales qui peuvent prendre, doivent prendre ou prendront de toute façon l’initiative pour régler des problèmes locaux. Cela s’est produit en Amérique latine, où une collaboration a été entreprise avec l’Organisation des États américains (OEA), au Libéria, où la Mission d’observation des Nations Unies travaille de concert avec la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), en ex-Yougoslavie, où les missions des Nations Unies ont travaillé avec l’IFOR et la SFOR, et dans certaines ex-républiques soviétiques, où l’ONU coopère avec la Communauté des États indépendants (CEI) et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). De récents efforts déployés pour favoriser la collaboration avec l’Organisation de l’unité africaine (OUA) concernent les questions régionales sur ce continent2 . Bien entreprises, et avec les pays riches qui fournissent le soutien financier et logistique et les pays de la région qui fournissent des troupes, la sous-traitance et la coopération peuvent offrir le cadre nécessaire à la satisfaction des intérêts des petits membres. La variété des opérations en cours actuellement reflète seulement la diversité et la complexité des questions auxquelles l’ONU doit faire face et la nécessité de confier certains de ces problèmes à des États ou à des groupes d’États mieux placés pour les régler et désireux de le faire. C’est une des leçons des années 90.

Il existe aussi une opinion, défendue par les auteurs américains, selon laquelle les nations qui ont l’habitude de prêter leurs troupes devraient s’occuper de problèmes qui ne nécessitent pas de grandes forces de combat, réservant ainsi les troupes américaines, qui ont vu leur taille diminuer au cours des dernières années, pour les conflits importants qui menacent les intérêts américains et occidentaux. Voilà une division internationale du travail qui convient aux intérêts américains et à la politique intérieure américaine : « Autrement dit, les États-Unis proclament que les « superpuissances ne lavent pas les vitres », alors si vous voulez que les vitres de votre région soient lavées, vous êtes mieux de vous équiper et de le faire vous-même. » :

...les États-Unis devraient concentrer leur politique de sécurité sur les menaces majeures, comme les autres grandes puissances ou les régimes non conformistes qui peuvent déranger l’équilibre des forces dans les régions clés. Les alliés des États-Unis devraient s’occuper de la gestion des crises, du maintien de la paix et des opérations de secours humanitaire à l’échelle locale3.

Dans une certaine mesure, c’est ce qui arrive déjà. comme David Malone l’a fait remarquer dernièrement, là où les conditions pour le maintien de la paix de l’ONU semblent prometteuses, « les nations qui offrent des troupes doivent continuer de prêter leur personnel et leurs équipements et le feront ». On n’a pas eu de mal à trouver des volontaires pour les récentes missions en Angola et en Haïti. Toutefois, « ni les États membres ni le Secrétariat de l’ONU croient aujourd’hui que l’ONU soit équipée pour des opérations à grande échelle ou pour de rapides interventions militaires dans de dangereuses crises humanitaires »4 .

Toutefois, cette approche n’est pas sans problème pour le DPKO et les nations qui prêtent des troupes. Le lavage de vitres peut être perçu comme une humble tâche par certains, mais il faut des aptitudes et un bon équipement pour laver les vitres au vingtième étage. De plus, l’ONU doit s’assurer que pendant qu’elle lave les vitres, l’échafaudage n’est pas retiré ou ne s’écroule pas subitement sous elle. Cela pourrait se produire de différentes façons. Premièrement, une situation moyennement dangereuse peut s’intensifier au moment du déploiement et devenir extrêmement explosive. Sans capacité de combat, la mission et les troupes de maintien de la paix pourraient courir un danger5 . Deuxièmement, lorsque le DPKO prend la relève pour laver les vitres une fois que les Américains ont reconstruit l’immeuble (rétablir la paix dans une région agitée), l’ONU peut se rendre compte que la situation se détériore, et encore une fois, les troupes de l’ONU courront des dangers si elles n’ont pas les capacités nécessaires. Enfin, le DPKO pourrait être déployé à un endroit dangereux à la demande et avec l’appui de Washington, mais une nouvelle crise pourrait ensuite éclater ailleurs, une crise plus menaçante pour les intérêts des États-Unis. Les troupes de l’ONU se retrouveraient probablement dans une situation encore plus dangereuse ou dans un engagement à long terme. Ainsi, même si le DPKO doit être prêt à réagir, l’ONU doit être prudente pour ne pas déployer de troupes dans les points chauds seulement parce Washington ne veut pas y aller.

Améliorations au DPKO : à ne pas sous-estimer

Sans oublier ces réserves, le DPKO, avec l’appui de certains pays membres, a amorcé la mise en place de certaines améliorations au cours des dernières années et en planifie d’autres. Il ne faut pas sous-estimer ces mesures, qui comprennent la création de bureaux distincts pour les opérations d’une part et la planification et l’appui d’autre part, ainsi que la création d’un service de planification des missions. Le centre de coordination est maintenant ouvert jour et nuit et comprend des sous-sections de politique, d’analyse et de bilan.

Le problème le plus important lié en matière de déploiement n’est toujours pas réglé. Au début de 1998, près de 70 pays avaient affecté 88 000 personnes et l’équipement afférent conformément aux accords de confirmation. Depuis 1994, l’ONU possède une base logistique à Brindisi. Un centre de déploiement rapide de mission attend des fonds pour entrer en fonction. En 1997, plusieurs membres, indépendamment de l’ONU, ont lancé la Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG) pour un déploiement rapide conformément au mandat du chapitre VI. Postés au Danemark, et avec des plans pour inclure différentes activités de formation et d’appui, près de 5 000 soldats de plusieurs pays sont déjà affectés à la SHIRBRIG6 .

Ce ne sont pas toutes ces initiatives qui se réaliseront ou qui ont reçu l’appui de tous les membres. Par exemple, lors d’une récente rencontre du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, plusieurs petits États ont exprimé des réserves au sujet de la SHIRBRIG et exprimé la crainte qu’elle dévalorise les efforts du DPKO. Certains la voient comme « une nouvelle formation privilégiée pour les États membres qui ont de vastes capacités de financer leur participation ». D’autres ont fait remarquer que la SHIRBRIG pourrait aider le DPKO mais qu’elle doit être « ouverte et faire appel au plus grand nombre d’États membres possible »7 . Cela semble raisonnable. Il n’y a aucune raison pour que le DPKO garde jalousement une exclusivité irréaliste dans la planification, l’entraînement et l’organisation des troupes qui pourront lui être affectées avec un bref préavis. Cela est particulièrement vrai pour certains membres qui sont en meilleure position pour maintenir cette capacité puisqu’ils sont préparés à assumer une charge plus lourde. Il incombera toujours au Conseil de sécurité d’autoriser l’usage des troupes, qu’elles soient nationales ou multinationales, qui pourront être affectées, et ultimement, il incombera aux gouvernements nationaux de décider de les déployer. D’autres solutions de rechange, comme celle d’une force militaire onusienne composée de volontaires qui ne font partie d’aucune unité nationale, ne sont tout simplement pas réalistes8 .

Conclusion

Comme le Canada et le reste du monde n’ont pas tardé à l’apprendre, le sénateur Dandurand se trompait en 1924. Aujourd’hui toutefois, en l’absence d’une menace mondiale générale, la plupart des pays se croient, ouvertement ou non, ignifugés contre les instabilités régionales et civiles qui menacent d’autres peuples et pays. Cela ne s’applique pas qu’aux États-Unis et à ses alliés occidentaux mais aussi à de plus petits États membres moins puissants.

Il s’ensuit donc que le DPKO n’est pas en crise. Ses problèmes et défauts ne sont que le reflet des réalités internationales. Il ne sera jamais absolument prêt à répondre d’une façon totalement intégrée aux problèmes des points chauds du monde entier. La raison en est que peu importe le nombre de ces points, ceux qui menacent vraiment la paix et la sécurité internationale seront pris en charge par les États-Unis et des coalitions américaines avec ou sans la sanction de l’ONU. Le DPKO devra s’occuper des régions de conflit et d’instabilité que la communauté internationale ne peut pas complètement ignorer mais que le P5 ne considère pas assez embrasées pour menacer ses intérêts.

Le défi qui attend l’ONU et plus particulièrement le DPKO est à la fois de reconnaître cette réalité et d’être capable d’aider ceux qui sont en danger immédiat de se faire brûler dans les points chauds du monde tout en s’assurant l’appui des nations qui sont, peut-être pour le moment, en sécurité dans les maisons à l’abri du feu.

† Joël Sokolsky est professeur et chef du Département de politique et d’économie au Collège militaire royal du Canada et agrégé supérieur de recherche au Centre for International Relations de la Queen’s University, à Kingston. Ses cours portent sur la politique de défense et la politique étrangère du Canada et des États-Unis.

1 Repris dans Walter A. Riddell (dir.), Documents on Canadian Foreign Policy, 1917-1939, Toronto, Oxford University Press, 1962, p. 464. [ retour ]

2 Nations Unies, Département des opérations de maintien de la paix, " Peacekeeping redux..but still indispensable ", <http://www.un.org/Depts/dpko/yir97/peacekp.htm>. [ retour ]

3 John Hillen, « Superpowers Don’t Do Windows », Orbis 41, printemps 1997, p. 257. [ retour ]

4 David Malone, « The UN Security Council and Peace Operations, 1990-96 », Canadian Foreign Policy 5, hiver 1998, pp. 87-88. [ retour ]

5 Voir Louis Nastro et Kim Richard Nossal, « The Commitment-Capability Gap and Canadian Foreign Policy », Canadian Defence Quarterly 27, automne 1997. [retour ]

6 Nations Unies, Département des opérations de maintien de la paix, « Making Headway with Logistics and Capacity », <http://www.un.org/Depts/dpko/yir97/peacekp.htm>. [ retour ]

7 Nations Unies, Communiqué GA/PK/152 (31 mars, 1998), <http://www.un.org/plweb-cgi/idoc.pl?422>.[retour ]

8 Voir par exemple Carl Kaysen et George Rathjens, Peace Operations by the United Nations: The Case for a Volunteer UN Military Force, Committee on International Security Studies, American Academy of Arts and Sciences, Cambridge, Mass., 1996. [retour ]