Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

> Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies

S'engager, abdiquer ou naviguer à vue? Les changements des priorités dans la prévention des conflits

Introduction

Avant de traiter du « changement des priorités dans la prévention des conflits » il y a lieu de préciser quelques points importants. Ainsi, à la question « les priorités de qui? », on répondra qu’il s’agit des priorités de ce groupe qu’on appelle parfois la « communauté internationale », mais qui est en réalité la cohorte des États industrialisés (dits « occidentaux ») et de leurs partenaires économiques et de sécurité. Certaines parties du monde sont sous la gouverne de groupes qui n’ont apparemment apporté aucun changement à la façon dont ils souhaitent prévenir les conflits, quand ils le souhaitent; en fait, dans ces coins du monde, la bonne vieille méthode de la répression sans merci semble être toujours de mise. Cela ne revient pas à dire que les groupes de ces régions — qui peuvent comprendre des États — sont nécessairement portés sur la guerre. Mais cela signifie que leur première réaction devant la possibilité d’un conflit armé menaçant leurs intérêts est de se battre contre leurs adversaires réels ou imaginaires et de faire régner la paix (ou une certaine paix) en les écrasant, habituellement par un recours unilatéral à la force.

À l’opposé, comme nous le verrons plus loin, la réaction de l’Occident aux conflits s’inspire de plus en plus d’une préférence pour le recours aux solutions multilatérales et diplomatiques mettant l’accent sur les outils non militaires, même si cette dernière façon de faire est toujours le ultima ratio regum. Lorsque l’option militaire est utilisée, comme c’est parfois le cas, c’est au moyen de mesures institutionnelles formelles ou ad hoc, ces dernières (« coalitions de volontaires ») gagnant en popularité.

Le deuxième point à préciser au départ porte sur la nature changeante des menaces à la sécurité dans les années 90, puisqu’elle y est pour beaucoup dans le changement de priorités dont nous parlerons. Tout n’est pas nouveau sous le soleil de la sécurité dans l’ère de l’après-guerre froide, mais les quelques nouveautés qu’on observe montrent tout de même que nos problèmes de sécurité sont plus diversifiés qu’auparavant. Les questions sont de plus en plus déroutantes, non seulement en raison de la prolifération de nouveaux défis et de nouveaux acteurs, mais aussi à cause de la nouvelle définition de la « sécurité » elle-même.

Le troisième et dernier point préliminaire se rapporte justement à cette redéfinition. Il est possible, et dans certains cas presque obligatoire, d’affirmer que le point de référence en matière de sécurité doit être l’être humain, d’où la récente popularité du concept dit de la « sécurité humaine ». D’une certaine façon, la sécurité a toujours visé les individus; néanmoins, pour les analystes de la sécurité (qu’ils soient au service des États ou d’autres organisations), le point de référence en matière de sécurité a toujours été « l’État » ou « la nation », d’où l’utilisation fréquente du concept de « sécurité nationale ». Au risque de sembler archaïque sinon pervers, je formulerai les remarques de ma présentation avec l’État » comme référent principal en matière de sécurité.

Ce faisant, je poserai les questions suivantes : Qu’est-ce que « l’essence » des conflits telle qu’elle est perçue aujourd’hui par les États? Pourquoi les États occidentaux, pour prévenir les conflits, privilégient-ils depuis peu des moyens différents de ceux qu’ils préféraient auparavant? Je vais commencer par la première question, celle liée à la nature changeante des conflits.

La nature changeante des conflits

Tout comme il serait futile de nier les transformations majeures qui ont eu lieu après la fin de la guerre froide en matière de prévention des conflits, il serait aussi faux de dire que tout est différent. Si, à bien des égards, beaucoup de choses sont différentes, un aspect important n’a que peu changé. Durant la guerre froide, les armes de destruction massive (ADM) occupaient toujours l’esprit des personnes chargées de s’occuper de sécurité nationale. L’idée était alors empêcher l’utilisation même des armes nucléaires, bien que les moyens d’y arriver différaient, les uns ayant une préférence pour la dissuasion par la réduction des armements, et les autres prônant rien de moins que le désarmement nucléaire.

Aujourd’hui, les armes de destruction massive sont toujours en tête ou presque de toutes les listes de préoccupations « graves » en matière de sécurité. Dans cette catégorie, le gros des préoccupations peut passer des armes nucléaires aux armes chimiques et — surtout — biologiques, mais en général, l’importance accordée aux ADM constitue un rappel constant des dangers posés par cette catégorie d’armement. Ce qui constitue un changement important, c’est le déclassement du niveau de risque, qui est passé de catastrophe mondiale à catastrophe « seulement » régionale. Cela ne semble pas un changement énorme (ni réconfortant!), mais jumelé à la disparition de l’adversaire soviétique de la guerre froide, cela a diminué l’inquiétude relative de l’Occident lorsqu’elle contemple le pire scénario.

En d’autres mots, le cauchemar actuel n’est plus aussi terrifiant qu’auparavant, et cela explique en grande partie le manque apparent d’enthousiasme, malgré la rhétorique abondante, de nombreux États occidentaux quand vient le temps d’assumer de lourdes charges pour la prévention des conflits. Puisque les conséquences de s’abstenir dans de nombreuses régions sont beaucoup plus faibles aujourd’hui qu’on ne les estimait à l’époque de la guerre froide, il n’est pas étonnant que la volonté de s’engager ait diminué. Naturellement, peu, sinon aucun chef d’État en Occident ne reconnaîtrait en public sa panne d’enthousiasme, au contraire. Mais, comme nous le verrons dans la section suivante, la réalité est loin du discours.

La politique de sécurité nationale a maintenant un plus grand contenu « discrétionnaire » qu’elle n’en a eu durant les cinquante dernières années. Le statut actuel du « maintien de la paix » illustre ce phénomène. La réduction radicale des opérations de maintien de la paix, plus particulièrement de celles qui se font sous la supervision de l’ONU, ne peut être expliquée qu’en partie par le manque de ressources dont dispose l’organisme mondial, un manque auquel on pourrait partiellement remédier, et ce assez rapidement, si les États-Unis payaient en entier leur quote-part. Le déclin des opérations de maintien de la paix s’explique en partie par la complexité croissante de ces entreprises. Mais dans une certaine mesure, les opérations de maintien de la paix dans l’après-guerre froide ont été neutralisées sur le plan stratégique, c’est-à-dire que l’ancien lien entre ce dernier et l’équilibre stratégique mondial a été rompu.

Les pays comme le Canada, qui avaient l’habitude de participer de façon remarquable aux opérations classiques de maintien de la paix, étaient fiers de leurs réalisations, et à juste titre. Toutefois, on ne doit pas occulter le lien qui existait entre le maintien de la paix et la sécurité mondiale. Ce lien reposait sur une logique qui découlait de l’incapacité de l’ONU du temps de la guerre froide à remplir la promesse de « sécurité collective » de la Charte et selon laquelle les conflits « périphériques » représentaient un danger d’engagement des superpuissances et, pis encore, d’affrontements armés entre ces superpuissances avec tout ce qui cela impliquait pour l’équilibre de sécurité mondiale

Aujourd’hui, dans la « périphérie », peu de choses risquent de déranger l’équilibre stratégique mondial puisque celui a disparu. Cette réalité, jumelée à la tendance de plus en plus grande selon laquelle les conflits prennent la forme de querelles intra-étatiques plutôt qu’interétatiques, a pour effet que le maintien de la paix est devenu très complexe et extrêmement onéreux. On voit ainsi à la fin des années 90 un recul marqué de la perception du début de la décennie par laquelle le maintien de la paix de l’ONU était considéré avec fierté parmi les troupes qui y travaillaient. Il y a toujours des opérations de maintien de la paix sanctionnées par l’ONU, mais elles ont lieu sous la direction d’alliances ou de coalitions régionales comme l’OTAN en Bosnie ou l’ECOMOG au Libéria et à la Sierra Leone.

Un deuxième aspect de la prévention des conflits de l’après-guerre froide est l’élévation des « nouvelles » préoccupations à titre de priorité absolue en matière de sécurité. Bien que la liste de ces préoccupations soit longue et qu’elle contienne même des éléments vraiment nouveaux, en haut de la liste se trouve la criminalité, une préoccupation familière (qui fera d’ailleurs l’objet de discussions lorsque les chefs des pays industrialisés se réuniront pour leur prochain sommet économique [sic] annuel). L’activité criminelle, qui remonte à Mathusalem, est devenue une préoccupation importante de sécurité contemporaine en raison de son effet sur les individus (d’où l’urgence pour ceux qui croient que la « sécurité humaine » justifie notre attention) et sur les États et le système étatique. Comme je l’ai mentionné précédemment, je me préoccuperai davantage de ce dernier.

L’activité criminelle pose deux problèmes importants à ceux qui cherchent à prévenir les conflits. Premièrement, en raison de la « mondialisation » de la criminalité pari passu avec les autres formes d’activité économique, nous sommes maintenant témoins de l’apparition d’un autre acteur, la criminalité internationale, dont les prétentions, déclarées ou non, sont de jouer un rôle dans la « gouvernance » de la société internationale. La criminalité a toujours été, à un certain degré, transnationale (comme en témoignent les liens vieux de plusieurs décennies entre les groupes criminels du sud de l’Italie et les États-Unis). Ce qui a changé, c’est l’importance et la portée internationale de la criminalité, portée qui exige une réaction internationale adaptée.

Le deuxième effet, peut-être plus important, de la criminalité sur les États et le système étatique est le défi qu’elle pose aux perspectives de développement démocratique. Comme je l’ai déjà expliqué, l’Occident compte fortement sur la transformation démocratique comme clé de la sécurité mondiale. Ainsi, tout ce qui fait obstacle à la démocratie met aussi en péril la sécurité, à court terme au niveau national dans des pays comme la Colombie mais à long terme aussi au niveau systémique. Une activité criminelle précise, la production et la commercialisation de la drogue, est considérée comme une entreprise particulièrement corrosive en partie à cause de ses effets sur les consommateurs de drogue mais principalement en raison de la grande corruption associée à ce commerce. On dit que la corruption, si elle n’est pas réprimée par une action vigoureuse, met en danger la démocratie et le développement, et par conséquent la paix. C’est ainsi que la lutte contre la corruption devient, par définition, un impératif de sécurité.

Sans chercher à défendre la corruption comme un plus pour la société, j’aimerais attirer l’attention sur la capacité des États à surmonter, ou au moins à vivre avec, les effets de la corruption même si elle semble bien ancrée. Le passé n’est jamais garant de l’avenir, mais je crois qu’on peut tirer un minimum d’espoir de l’expérience historique du pays qui semble être la figure de proue de l’actuelle campagne visant une « guerre » internationale (parfois militarisée) contre la narco-corruption. Il y a cent ans, on disait que les États-Unis avaient une des administrations les plus corrompues de la planète : pour citer le plus grand historien américain contemporain, Henry Adams, le gouvernement démocratique durant l’Âge d’or des vingt-cinq dernières années du siècle dernier a été tellement compromis par l’activité criminelle « qu’on pourrait examiner la liste complète des membres du Congrès et des pouvoirs judiciaire et exécutif de 1870 à 1895 et ne trouver à peu près que des gens à la réputation douteuse »1 . Pourtant, il a été possible de faire des progrès grâce à des efforts d’améliorations internes et non pas internationaux.

La réponse changeante aux conflits

Le trait qui est peut-être le plus symbolique de la nature changeante des principes de prévention des conflits réside dans le nouveau vocabulaire utilisé par les États occidentaux et leurs chefs pour parler de leur volonté. Rien ne le reflète mieux que l’insistance actuelle sur « l’édification de la paix ». Pour moi, ce terme exprime l’idée selon laquelle on pourra prévenir les conflits si (et pour certains, seulement si) les États et leur société peuvent être gagnés aux vertus jumelles de la politique libérale (démocratie) et du marché libéral (capitalisme). Cette ambition a un long passé historique et philosophique auquel Emmanuel Kant a contribué de façon marquante; certains étudiants en relations internationales affirment que la relation entre la démocratie et la paix est ce qui ressemble le plus à une « loi d’airain » dans cette discipline.

S’il existe un consensus dans les capitales occidentales au sujet des mérites de l’expansion de la démocratie, il y a aussi un certain désaccord au sujet des moyens par lesquels l’édification de la paix doit être accomplie. En effet, l’édification de la paix est destinée à progresser parallèlement à la mondialisation; or, on accuse cette dernière (non sans raison) d’éroder le pouvoir de l’État face à la société civile. Ainsi, pour certains critiques, la priorité actuelle accordée à l’édification de la paix n’est qu’un masque verbal derrière lequel les dirigeants occidentaux espèrent déguiser la nudité de leurs politiques. Si on disait que la prévention des conflits repose sur des outils tangibles de politique étrangère, on pourrait difficilement passer sous silence le fait que tous les États occidentaux — y compris le Canada — se sont rapidement départis de ces outils, qu’il s’agisse de moyens militaires ou de transferts officiels en matière de développement et d’aide. La politique étrangère (y compris la politique de défense) se fait de plus en plus discrète dans les budgets occidentaux de l’après-guerre froide.

Selon les partisans de l’édification de la paix, les critiques ne comprennent pas que c’est précisément à cause de la mondialisation et des autres manifestations d’une diplomatie « postmoderne » qu’il faut engager les énergies, les ressources et le potentiel de leadership de la « société civile » pour favoriser l’éclosion d’un monde plus prospère et paisible. Pour ces gens, la « privatisation » de la politique étrangère, loin de représenter un déni de responsabilité, est au cœur même de l’innovation en matière de politiques dans les années 90. Pour eux, il n’est pas vraiment grave que les moyens traditionnels « durs » comme la force militaire risquent de s’éroder, car l’avenir appartient à ceux qui auront le pouvoir d’inciter les autres à suivre leur exemple. Dans la terminologie actuelle, « le pouvoir doux » sera mesuré à la capacité de faire du bien à l’étranger.

Les critiques ont deux réponses. Premièrement, ils nient l’utilité du pouvoir doux. Deuxièmement, ils décrient le désir des États occidentaux et de leurs publics de fuir les véritables responsabilités envers la sécurité mondiale. L’un d’entre eux, Pascal Boniface, est d’avis que l’époque actuelle est marquée par une « volonté de privation de pouvoir » de la part de l’Occident qui ne cherche que la gratification matérielle et les plaisirs qui accompagnent la poursuite du bonheur postmoderne. Les dirigeants occidentaux et leur public désirent seulement vivre comme les Suisses, joyeusement isolés des soucis du monde dans leurs vallées paisibles et somnolentes. Si on a besoin d’une étiquette pour décrire l’après-guerre, ce serait l’« anorexie stratégique »2 .

Conclusion

Sans nier que l’expression « anorexie stratégique » puisse décrire adéquatement au moins une partie de l’Occident, ce n’est pas vraiment le mot qui décrit le mieux l’état d’esprit des décideurs du monde industrialisé. Si c’était le cas, on n’aurait pas vu la récente crise irakienne, dans laquelle on a vraiment eu l’impression que certains pays occidentaux étaient prêts à recourir à la force. Néanmoins, et malgré cette crise qui laisse entendre le contraire, l’état d’esprit qui règne actuellement en matière de prévention des conflits est dominé par une préférence pour différents moyens de favoriser la paix, à savoir l’expansion de la politique libérale et les largesses économiques, ce qui représente un changement majeur par rapport aux quatre premières décennies de l’après-guerre. Mais si la démocratisation politique et économique est le mécanisme sur lequel on fonde maintenant beaucoup d’espoir, ironiquement, c’est aussi le facteur qui limitera la volonté des populations occidentales à prendre part aux efforts coûteux de prévention des conflits à une époque « postmoderne » qui semble dénoter une réticence à payer un quelconque prix pour la poursuite des objectifs de politique étrangère.

Dans cette nouvelle ère, il n’est pas surprenant de trouver un parallèle militaire à la « révolution des affaires diplomatiques ». Il s’agit, bien sûr, de la supposée « révolution des affaires militaires », qui fait la promesse de la guerre « post-héroïque » idéale, celle d’une « guerre virtuelle ne faisant aucune victime [...] dans laquelle les pertes de vie humaine de tous les côtés, mais plus particulièrement du nôtre, seront minimes »3 . Comme c’est le cas dans toutes les révolutions, celles destinées à toucher autant la sphère diplomatique que le domaine militaire seront durement mises à l’épreuve lorsque se posera la question incontournable du leadership. Quelqu’un aura-t-il ce leadership? Si oui, qui? Dieu seul le sait. On est de moins en moins sûr, à l’aube du XXIe siècle, qu’il appartiendra au Conseil de sécurité. Encore une fois, la récente crise irakienne illustre le problème familier que l’on croyait (temporairement) réglé avec la fin de la guerre froide : celui de la désunion entre les détenteurs de droit de veto.

† David Haglund est directeur du Centre for International Relations et professeur du Department of Political Studies à la Queen’s University de Kingston, en Ontario. Ses recherches portent principalement sur la sécurité transatlantique ainsi que sur la politique de sécurité internationale du Canada.

1 Cité dans Sean Dennis Cashman, America in the Gilded Age: From the Death of Lincoln to the Rise of Theodore Roosevelt, 2e éd., New York, New York University Press, 1988, p. 194. [ retour]

2 Pascal Boniface, The Will to Powerlessness, Kingston, Queen’s Quarterly Press, 1998. [retour]

3 Lawrence Freedman, « International Security: Changing Targets », Foreign Policy, n°110, printemps 1998, pp. 59-60. [retour]