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Le Canada et l’ONU > Le Canada au Conseil de sécurité des Nations Unies
La sécurité internationale au XXIe siècle : Les défis des Nations Unies Introduction La fin de la guerre froide a marqué une courte période d’espoir pour les partisans de l’Organisation des Nations Unies (ONU). On espérait que la fin de la rivalité entre les superpuissances permettrait à l’ONU de jouer le rôle d’instrument de sécurité et de paix internationale dont rêvaient les auteurs de la Charte. En fait, l’ONU se voyait donner une « deuxième chance »1 . Mais ce vent d’optimiste fut éphémère. Une série d’événements survenus en Somalie, en ex-Yougoslavie et au Rwanda ont donné à réfléchir et ont mis en lumière les limites de l’ONU. Sans compter que la crise financière de l’ONU ne semble pas vouloir se résorber. Toutefois, comme l’affirme John Ruggie, si les attentes ont déjà été exagérées, c’est maintenant les limites qu’on exagère2 . Quoi qu’on en dise, l’ONU est tout à fait capable de se renouveler; après tout, le maintien de la paix n’est même pas mentionné dans la Charte, et l’ONU a sans contredit remporté des victoires et eu une influence certaine sur les conditions de l’après-guerre froide. Néanmoins, les efforts de gestion des conflits de l’ONU souffrent d’un grave paradoxe. La majorité des questions de sécurité internationale actuelles se borne au territoire intérieur des États ou en chevauchent les frontières. Or, l’ONU est une organisation d’États, fondée en partie sur le principe de la souveraineté et de la non-ingérence, et soumise aux volontés contradictoires de ses membres lorsqu’elle réagit aux conflits transfrontaliers. Bien que les questions de sécurité internationale soient désormais moins centrées sur les États, toute solution exige une action collective. Voilà le problème que l’ONU doit résoudre si elle veut agir efficacement en regard des problèmes de sécurité actuels et futurs. Les États membres devront préciser ce que l’ONU peut faire ou ne pas faire en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits et de consolidation de la paix et jeter les fondements théoriques et institutionnels qui permettront de relever le défi élargi de la sécurité. Dans le présent document, nous étudierons la portée et la nature du problème contemporain de la sécurité auquel est confrontée l’ONU. Des contraintes d’espace nous empêchent de faire une étude approfondie de ces questions, mais celles-ci seront traitées plus en détail dans les exposés brefs. Les objectifs du présent document sont les suivants : définir les thèmes globaux, présenter les défis auxquels est confrontée l’ONU et donner des suggestions visant à améliorer l’Organisation. Thèmes généraux et questions conceptuelles Le problème contemporain de la sécurité internationale est animé par trois éléments de changement du système international : la mondialisation, les États déchus et la fin de la guerre froide. Les deux premiers éléments sont évolutifs, c’est-à-dire que ce sont des facteurs de longue durée présents depuis des décennies3 . La mondialisation se définit par l’extension de l’activité économique, politique et sociale au-delà des frontières des États et la sensibilisation accrue aux questions et aux acteurs liés à la sécurité transfrontalière (par exemple, la dégradation de l’environnement et les organisations criminelles internationales). Les États déchus sont les États dont le gouvernement central a été écrasé ou est trop faible pour exercer son autorité contre les agitateurs internes ou externes ou pour fournir les services essentiels. Ainsi, les questions contemporaines de sécurité découlent de deux tendances divergentes au sein du système international, soit l’intégration et la fragmentation. À l’opposé, la fin de la guerre froide a constitué une coupure franche, un événement, qui, dans un laps de temps remarquablement court, a modifié la structure des interactions politiques et militaires du monde entier. De nombreuses questions liées à la guerre froide, comme la compétition entre les superpuissances au sujet des pays en développement et l’impasse nucléaire mondiale, ont fait place à de « nouvelles » questions. Plus particulièrement, l’héritage laissé par la guerre froide survit dans les affaires souvent chaotiques des pays dits « de transition » de l’Europe centrale, de l’Europe de l’Est et de l’ex-Union soviétique. Ensemble, la mondialisation, les États déchus et la fin de la guerre froide sont à la base des crises et des conflits internationaux qui caractérisent la politique internationale actuelle. La combinaison de ces facteurs a mis à l’épreuve la capacité de l’ONU à répondre au vaste éventail de problèmes de sécurité internationale. Ce qui complique les choses, c’est que la mondialisation, les États déchus et la fin de la guerre froide n’ont pas eu les mêmes répercussions partout dans le monde. En effet, la nature et l’intensité des menaces à la sécurité, et le degré auquel elles touchent les gens et les gouvernements varient énormément à l’échelle de la planète. Cela s’explique par différentes variables qui tiennent à cette réalité plus vaste que sont les disparités mondiales. De fait, les conséquences du changement sur la sécurité internationale doivent être évaluées dans le contexte des différentes régions géographiques, origines ethniques, réalités socio-économiques et structures sociales, des différents États et des réseaux d’alliance et d’hostilité. Ces variables, ou « filtres », influencent l’effet de la mondialisation, des États déchus et de la fin de la guerre froide sur les différentes régions et les différents États, groupes et individus. Par conséquent, on a proposé que le monde soit divisé en « zones de paix » et « zones de troubles »4 . Les « zones de paix » sont celles où règnent la stabilité et la prospérité. La guerre et la violence organisée y sont inconcevables dans les relations entre les États et les personnes. Il existe un niveau élevé de coopération et d’institutionnalisation en matière de sécurité et on peut réagir aux menaces à la sécurité grâce à des ressources importantes, à une flexibilité et à de bons mécanismes de gestion des conflits. Dans les « zones de troubles » règnent l’instabilité et la pauvreté; la violence et les préjudices font partie de la vie de la majorité. Les questions de sécurité exacerbent les divisions et les clivages entre les États et les personnes, et il existe une forte méfiance et peu de coopération en matière de sécurité. On manque de ressources pour répondre aux problèmes existants, et à plus forte raison aux nouveaux, et les mécanismes de gestion des conflits sont faibles ou inexistants. Les « zones de troubles » sont les foyers des « urgences humanitaires complexes » auxquelles est confrontée l’ONU. Les désaccords conceptuels dans l’étude
et l’analyse de la sécurité compliquent encore plus les
choses. Bien qu’à peu près tous les observateurs de la
politique internationale conviennent que le problème de la
sécurité internationale a beaucoup changé au cours des dix
dernières années, c’est peut-être le seul point sur
lequel ils unanimes. Aucun paradigme ou cadre théorique ne fait
consensus pour orienter les questions, fixer les priorités ou
évaluer les solutions. Par conséquent, on ne s’entend
même pas sur le sens du terme « sécurité ». Dans
l’approche traditionnelle, on définit la sécurité dans le
contexte du système d’État westphalien : la
sécurité est une protection politique et militaire contre les
menaces externes aux frontières et à la souveraineté interne
d’un État. Pour ces Les nouveaux enjeux de la sécurité et les Nations Unies La dimension de plus en plus humanitaire de la guerre. Dans ses recherches sur la fréquence des guerres, Jack S. Levy a découvert que la fréquence des guerres a diminué de façon constante depuis le XVIe siècle, avec toutefois une légère hausse au XXe siècle7 . L’augmentation du caractère destructeur de la guerre est une autre tendance notable, surtout si on compte le nombre de victimes. Depuis 1500, il y a eu 589 guerres dans le monde, guerres qui ont fait 141 901 000 morts. Dans le présent siècle, quatre fois plus de personnes sont mortes en raison de la guerre que dans toutes les guerres des 400 années précédentes réunies8 . Le caractère destructeur de la guerre, en termes de victimes, a augmenté depuis 1945; plus de 23 000 000 de personnes sont mortes directement à cause de la guerre, et ce nombre dépasse les 40 000 000 lorsque l’on compte les décès attribuables à la guerre9 . De plus en plus, les victimes sont des civils. Au cours de la Première Guerre mondiale, 15 p. 100 des victimes étaient des civils. Dans la Seconde Guerre mondiale, ce pourcentage est passé à 65 p. 100 (en comptant les victimes de l’holocauste). Lors de la Guerre de Corée, cinq civils perdaient la vie pour chaque soldat au combat; au Viêt-nam, treize civils perdaient la vie pour chaque combattant. Dans les guerres survenues après 1945, plus de 90 p. 100 des victimes ont été des civils10 . Le nombre de victimes dans les populations civiles se reflète aussi dans la crise de plus en plus grave des réfugiés, crise provoquée par les conflits militaires : en 1951, on dénombrait 1 250 000 réfugiés dans le monde, il y en avait 2 800 000 en 1976, 19 000 000 en 1994 et 27 000 000 en 199511 . La dimension humanitaire croissante de la guerre résulte en partie du caractère de plus en plus destructeur des armes modernes; toutefois, dans la plupart des conflits armés de l’après-guerre froide, la grande majorité des pertes de vie humaine ont été causées par des armes légères moins sophistiquées et des mines terrestres. Les pertes de vie humaines et les mouvements de réfugiés s’expliquent par la vulnérabilité des civils dans les conflits intra-étatiques (où ils sont souvent des cibles visées) et par l’effet cumulatif de la guerre sur la famine, la sécheresse, la pauvreté et l’équilibre fragile entre la survie et les conditions naturelles invivables des régions pauvres et déchirées par les conflits. L’ONU a réagi à cette dimension humanitaire tout au long de son histoire, mais dans l’ère de l’après-guerre froide, de nombreux efforts de l’ONU (par exemple en Somalie et en Yougoslavie) ont été motivés, du moins au début, par un désir d’atténuer la souffrance humaine. Ces efforts ont été en partie alimentés par « l’effet CNN » : la réaction émotive des populations aux images télédiffusées exerçant une pression qui pousse les gouvernements à agir. L’augmentation des conflits intra-étatiques. Après la Seconde Guerre mondiale, il y a eu 187 guerres dans le système international. De ce nombre, 129 (69 p. 100) étaient des conflits internes et intra-étatiques (voir le tableau 1). Il n’y a eu aucune guerre interétatique dans le système international en 1997. Cela représente un phénomène notable dans l’évolution de la guerre, phénomène qui remet en question les conceptions prédominantes sur la relation entre la sécurité et l’État. En effet, comme nous l’avons vu précédemment, les conceptions « traditionnelles » de la sécurité et de la guerre définissent les menaces comme étant extérieures aux limites territoriales d’un État. Toutefois, selon Kalevi Holsti, la source principale de la guerre depuis cinquante ans réside dans l’existence d’États faibles et déchus. Les régions peuplées par des États forts sont de façon générale paisibles alors que les régions peuplées par des États faibles et déchus, où règne l’anarchie, sont propices à la guerre12 . Les origines de ce phénomène reposent sur l’héritage laissé par l’effondrement du colonialisme et des empires multinationaux. Cela a mené à la création de nouveaux États indépendants dont le découpage territorial manque de logique. Les conflits qui ont éclaté en Afrique, au Moyen-Orient, en ex-Yougoslavie et dans l’ex-Union soviétique témoignent, à différents degrés, de cet héritage. Dans bon nombre de ces États, les menaces à la sécurité de l’État ne viennent pas de l’étranger; ce sont des menaces internes comme la sédition ou les mouvements séparatistes. La diversité laissée en héritage par la domination coloniale est maintenant une menace à l’unité de nombreux États. C’est ainsi les principes de souveraineté et d’intégrité des frontières et le principe d’autodétermination s’opposent. On cherche à encourager l’unité en faisant la promotion de la loyauté à l’État plutôt qu’à la nation en faisant référence à des concepts d’« union nationale ». Toutefois, ces efforts créent des menaces pour certaines collectivités (qui voient leur mode de vie compromis), ce qui favorise les conflits entre l’État et les groupes nationaux qui y vivent. Pour les gouvernements de ces États, la sécurité se définit donc en termes de menaces à l’autorité, et les forces militaires et paramilitaires cherchent à supprimer ces menaces qui visent le régime au pouvoir plutôt que la sécurité des frontières ou à la souveraineté de l’État. La persistance des conflits interétatiques. Bien que la fréquence des conflits intra-étatiques soit un élément essentiel à la compréhension de la situation contemporaine, le conflit interétatique traditionnel constitue toujours une source fondamentale de guerre et de tension dans le système international. Malgré le fait que 69 p. 100 des guerres ont été internes depuis 1945, il n’en reste pas moins que 58 guerres internationales ont eu lieu depuis la Deuxième Guerre mondiale. Ce qui est remarquable dans les tendances des guerres interétatiques, c’est l’endroit où ont lieu ces conflits. Il n’y a pas eu de guerre entre les grandes puissances, bien qu’elles aient participé à certaines guerres (Corée, Viêt-nam, Malouines, Guerre du Golfe). Les guerres ont eu lieu dans de petits pays ou dans des régions géographiques circonscrites. Il n’y a eu aucune guerre interétatique en Amérique du Nord (depuis 1913-1915), en Europe de l’Ouest (depuis 1945) ni en Amérique du Sud (depuis 1941, sauf la guerre des Malouines entre l’Argentine et la Grande-Bretagne). Par contre, les guerres interétatiques ont été plus fréquentes et destructrices dans d’autres régions, surtout au Moyen-Orient et en Asie (voir le tableau 1). De plus, il existe toujours des menaces de guerres interétatiques permanentes : Inde-Pakistan, archipels de Spratly et Paracels (Chine, Viêt-nam, Malaisie, Brunei, Philippines), Chine-Taiwan, Israël-Syrie, Corée du Nord-Corée du Sud, Pérou-Équateur, Grèce-Turquie (Égée-Chypre), Arménie-Azerbaïdjan. De plus, les États continuent d’avoir recours à la force militaire par l’intervention musclée et par la diplomatie coercitive; entre 1945 et 1991, on a dénombré 690 cas d’intervention militaire directe dans le monde13 . Enfin, l’état de préparation militaire demeure un facteur déterminant dans la sécurité d’un État. La diminution des ressources financières consacrées aux fins militaires est encourageante. Depuis la fin de la guerre froide, il y a une tendance à la baisse dans les dépenses militaires mondiales. Ainsi, en 1994, les dépenses militaires mondiales atteignaient 840 milliards de dollars américains, le montant le moins élevé depuis 1966, représentant une baisse de 35 p. 100 par rapport au sommet de 1 300 milliards de dollars atteint en 1987. Toutefois, la majeure partie de cette réduction vient des compressions draconiennes des dépenses militaires de l’Europe de l’Est et de l’ex-Union soviétique14 . L’importance de l’origine ethnique dans les conflits. L’origine ethnique est une des sources majeures de conflits dans le système international de l’après-guerre froide; en 1994, elle était un facteur déterminant dans 28 des 31 conflits armés d’importance dans le monde15 . Les violents conflits ethniques qui ont éclaté en ex-Yougoslavie, en Afghanistan, au Libéria, au Sri Lanka et au Rwanda sont des exemples concrets de conflits ethniques internes. Il serait tentant d’expliquer ces conflits par une seule cause comme l’histoire ou la haine. Or, dans la plupart des cas, de nombreux facteurs sont à la base de ces conflits : chefs nationaux qui exploitent le sectarisme ou l’intolérance, insatisfaction économique ou politique, recherche d’autonomie ou d’indépendance, changement social provoqué par l’industrialisation ou la commercialisation, confrontation entre le nationalisme de l’État et le nationalisme ethnique, incapacité de l’État à maintenir l’ordre et à empêcher l’anarchie. La violence et la brutalité des conflits communautaires contemporains ont choqué et consterné la plupart des observateurs, qui ont constaté un retour en force de la « purification ethnique » et du génocide en politique internationale contemporaine. La purification ethnique se définit par l’expulsion forcée des peuples qui vivent dans une région; puisque les gains territoriaux résultant des guerres ethniques se reflètent dans la composition des peuples qui habitent ce territoire, les campagnes militaires visent d’abord à chasser les populations. Un génocide est une extermination délibérée et systématique d’une ethnie, d’une race ou des membres d’un groupe religieux ou national. Samuel Huntington a soulevé la possibilité que l’origine ethnique puisse avoir une influence encore plus forte et plus profonde sur le système international. Selon lui, on peut diviser le monde en huit civilisations, et bien que les États soient toujours les acteurs les plus puissants du système international, la principale source de conflit entre les nations et les groupes demeure la culture. Les guerres éclateront toujours le long des « lignes de faille » où se rencontrent ces civilisations16 . De plus, la mondialisation ne sert qu’à exacerber les différences et les conflits culturels puisque la diffusion mondiale de la culture et de la puissance occidentales provoque une réaction contre l’Occident. Kishore Mahbubani affirme quant à lui que l’axe principal des conflits mondiaux futurs pourrait très bien se situer entre la civilisation occidentale et les civilisations non occidentales du monde17 . Le rôle de l’économie comme source de conflit. En tant que question de sécurité internationale, l’économie a une dimension aussi interétatique qu’intra-étatique qui découle en grande partie de la mondialisation. Il y a toujours eu un lien étroit entre l’économie et la guerre entre les États. Par la guerre, les États pouvaient acquérir des territoires, des ressources naturelles, une population et un potentiel industriel. Durant la guerre, les cibles économiques ont souvent été une priorité. Même lorsqu’ils ne sont pas en guerre au sens militaire, les États sont engagés dans une lutte pour le pouvoir économique. On craint que le système international contemporain ne se dirige vers un avenir marqué par une intense concurrence économique entre les États qui risque de dégénérer en rivalités politiques et militaires, voire en guerre. Depuis la fin de la guerre froide, le pouvoir économique est considéré comme l’indice de pouvoir principal dans le monde. Comme l’affirme Robert A. Isaac : « Bien que la guerre froide soit terminée, la prépondérance du problème de l’insécurité — de la quête infinie pour la sécurité — ne l’est pas. Là où la sécurité militaire est un fait, comme c’est le cas dans la plupart des démocraties industrialisées, on a simplement réorienté l’insécurité vers les domaines économiques ou psychologiques, les nations cherchant à augmenter leur compétitivité économique et à réduire leur taux de chômage »18 . Les États sont en concurrence pour obtenir un avantage économique parce qu’ils craignent de voir les autres pays réaliser des gains19 . Selon Edward Luttwark, les États sont en concurrence pour obtenir le pouvoir économique et des « rôles désirables » dans l’économie mondiale, comme la suprématie industrielle et le leadership en matière de technologie et à d’information20 . L’économie provoque aussi des guerres à l’intérieur des États. On remarque une augmentation des disparités dans la richesse et une distribution inégale de la richesse à travers le monde. Des 23 000 milliards de dollars américains de PIB en 1993, 18 000 milliards appartenaient aux économies industrialisées et seulement 5 000 milliards aux pays en développement, ces derniers représentant pourtant 80 p. 100 de la population mondiale. Cette disparité est exacerbée par le fait que bien que la croissance ait été très élevée dans 15 pays du monde et qu’elle ait fait augmenter les revenus de 1,5 milliard de personnes, 100 pays ont connu des taux de croissance décroissants ou stagnants. De ces États, 70 ont des revenus moyens inférieurs aux revenus de 1980. Dans les populations, les 20 p. 100 les plus pauvres du monde ont vu leur part de revenu global passer de 2,3 à 1,4 p. 100 au cours des trente dernières années, tandis que la part des 20 p. 100 les plus riches passait de 70 à 80 p. 100 au cours de la même période. Cela a doublé le ratio du partage du revenu mondial entre les 20 p. 100 les plus riches et les 20 p. 100 les plus pauvres de 30 pour 1 il y a trente ans à 61 pour 1 aujourd’hui21 . Le lien entre ces données économiques sinistres et les conflits est bel et bien réel. Les inégalités mondiales ont eu un effet dévastateur sur la vie des habitants du monde entier. En tout, 1,3 milliard de personnes vivent dans une misère affreuse sans pouvoir répondre à leurs besoins élémentaires en matière d’alimentation, de soins de santé, d’élimination des déchets ou de logement. Associée à des taux élevés de croissance démographique, cette situation engendre des tensions sociales dans maintes régions du monde. Les bidonvilles et les taudis sont des nids où se développent la criminalité, les gangs de rue, le trafic de stupéfiants et les mouvements politiques extrémistes. Le grand (et visible) écart entre riches et pauvres a engendré de nouvelles tensions ou empiré des tensions existantes dans de nombreuses sociétés. La pauvreté et la croissance démographique peuvent aussi exacerber les clivages ethniques, religieux et de classe au sein d’une société et ainsi faire éclater ou alimenter des conflits intra-étatiques. Les conditions démographiques d’un nombre de plus en plus grand de jeunes adultes, incapables de trouver du travail ou de faire vivre leur famille, engendreront une agitation intérieure ainsi qu’une migration à l’intérieur ou à l’extérieur des États. La dégradation de l’environnement et les conflits internationaux.Tout comme les conflits économiques, la dégradation de l’environnement possède une dimension interétatique et intra-étatique. Il y a toujours eu un lien étroit entre la rareté des ressources, les conflits interétatiques et la guerre, et ce lien a été très évident tout au long du XXe siècle. Une étude portant sur douze conflits du XXe siècle révèle que l’accès au pétrole ou aux minéraux stratégiques était en cause dans dix de ces conflits et que cinq d’entre eux portaient sur les terres agricoles ou le poisson22 . Dans le système international contemporain, le différend au sujet des archipels de Spratly et Paracels dans la mer de Chine méridionale pourrait dégénérer en conflit interétatique au sujet du droit d’exploiter les gisements de pétrole et de minéraux dans le fond marin. L’eau pourrait aussi devenir une cause de plus en plus importante des conflits interétatiques. Comme l’explique Peter H. Gleick, « l’eau et les réseaux d’approvisionnement en eau deviendront de plus en plus les objectifs des actions militaires et des instruments de guerre en raison de la croissance démographique, de l’amélioration du niveau de vie, qui augmente la demande en eau potable, et des changements climatiques mondiaux, qui rendent l’alimentation en eau et la demande plus problématiques et incertaines »23 . La menace de la guerre au sujet de l’eau est plus intense dans les régions arides, où les ressources en eau (lacs, rivières, nappes aquifères) sont contrôlées par des États ayant un passé de relations antagonistes. Les exemples les plus frappants sont le Moyen-Orient (surtout les vallées du Nil et du Jourdain), l’Asie centrale et l’Asie du sud24 . En plus de causer des conflits et des guerres
entre les États, la dégradation de l’environnement et la
rareté des ressources risquent de provoquer des bouleversements
politiques, une instabilité sociale et des guerres à
l’intérieur des États. Tout comme les États, les groupes
communautaires peuvent parfois se battre violemment pour le
contrôle des ressources vitales. Dans ces cas, la dégradation
de l’environnement et la rareté des ressources contribuent
à augmenter la privation économique. Selon Thomas Homer-Dixon,
« un fossé de plus en plus grand entre les capacités de
l’État et les demandes qui lui sont faites, de même que
les interventions économiques inaptes qu’entraînent
souvent cet écart, provoquent et aggravent souvent les
réclamations du peuple et de l’élite, augmentent la
rivalité entre les factions de l’élite et minent la
légitimité de l’État »25 . Il en résulte
l’érosion et l’effondrement de l’ordre social à
mesure que l’État se désintègre lentement ou rapidement
pendant que les différents groupes et factions se battent pour
garder le peu qu’il leur reste. Tout ceci se produit dans
les régions du monde les moins bien préparées pour faire face à de telles crises ou
pour les gérer de façon efficace26 .
Dans ces conditions, la réaction naturelle des populations est
de fuir pour échapper à la violence de la guerre ou au
dénuement économique. Les conflits liés à
l’environnement peuvent ainsi créer d’importants
mouvements de réfugiés. Ces mouvements entraînent parfois des
conflits entre les peuples migrants et les peuples qui les
reçoivent. C’est le cas aussi bien des réfugiés
internationaux (ceux qui traversent les frontières du pays) que
des réfugiés déplacés à l’intérieur du pays (ceux qui
fuient une région pour une autre dans le même pays). Comme
l’affirme Nazli Choucri, « les masses de personnes
déracinées de force [...] peuvent devenir un élément clé
dans la dynamique de rétroaction mortelle entre la dégradation de
l’environnement et les conflits violents »27 . On
peut trouver certains des exemples les plus graves du lien entre
la dégradation de l’environnement, la rareté des
ressources et le dénuement économique en Afrique. Selon Bukar
Shaib, de la Commission mondiale de l’environnement, les
crises africaines ont une origine essentiellement
environnementale : Les menaces transfrontalières et la mondialisation. Les problèmes de sécurité auxquels l’ONU doit faire face comprennent des inquiétudes relatives à la sécurité transfrontalière, inquiétudes alimentées par les progrès de la mondialisation. On pense entre autres à la prolifération des armes. Dans le système international contemporain, la propagation horizontale des armes de destruction massive (armes nucléaires, chimiques et biologiques) est le problème le plus préoccupant. Il en va de même de la multiplication des armes classiques, qui comprennent différents systèmes d’armes tels les avions à voilure fixe ou tournante, les navires de guerre, les missiles et les véhicules blindés, ainsi que des armes individuelles plus petites comme les fusils d’assaut et les mines terrestres. La prolifération des armes est cause d’anxiété puisque les courses aux armements régionales risquent d’exacerber les tensions existantes ou d’accroître la méfiance et l’hostilité. De plus, si une guerre venait à éclater, les parties seraient équipées d’armes extrêmement destructrices. Les groupes sous-étatiques, comme les organisations terroristes, soulèvent aussi des inquiétudes puisqu’ils acquièrent des armes de plus en plus sophistiquées. La limitation de la propagation des armes est par conséquent considérée comme une contribution importante à la prévention de la guerre et à la réduction du degré de violence des guerres futures. Le terrorisme international est toujours une préoccupation. Toutefois, le nombre d’incidents terroristes internationaux n’est pas à la hausse. Les activités terroristes internationales ont connu leur paroxysme dans les années 80, atteignant 665 incidents en 1987. Ce nombre a ensuite diminué dans les années 90 pour descendre à 296 en 1996, le nombre le plus faible en vingt-cinq ans30 . Néanmoins, les incidents terroristes ont tendance à être spectaculaires et très publicisés, et par conséquent, les gouvernements sont incités à réagir et à faire des gains tangibles dans la lutte au terrorisme international en raison de l’indignation du public. En fait, il faut se demander si le terrorisme international mérite toute l’attention qu’il suscite. Sans minimiser l’effet qu’un acte terroriste peut avoir sur une personne, on peut douter du fait que cela représente une menace importante à la sécurité nationale et internationale comparativement à d’autres questions de sécurité31 . D’un autre côté, on peut s’inquiéter de voir le terrorisme non réprimé se répandre, ce qui minerait les normes démocratiques et les droits individuels, provoquerait des actions autoritaires des gouvernements et créerait une impression de désordre et de vulnérabilité. Traditionnellement, le crime organisé était perçu comme un problème politique intérieur pour les sociétés et les gouvernements. Bien que ce soit toujours le cas en grande partie, les activités criminelles s’internationalisent. Lors du sommet tenu à Halifax en 1995, les pays du G-7 ont affirmé que le crime organisé transnational représentait une menace à leur sécurité32 . Aujourd’hui, ce problème est considéré comme une question de sécurité internationale grave en raison de son ampleur (la valeur au détail du commerce mondial de la drogue est évaluée entre 180 et 300 milliards de dollars américains par année)33 , de son expansion dans l’économie mondiale (le crime organisé s’est infiltré dans les milieux internationaux des banques, des placements, de la finance et du commerce), et de la menace qu’il pose à l’autorité des gouvernements et à l’économie ouverte (en Italie, la mafia a commis des assassinats et à des attentats à la bombe pour intimider le gouvernement et les autorités policières; en Russie, le crime organisé représente la majeure partie de l’activité économique, activité qui échappe aux lois et aux règles fiscales édictées par le gouvernement). L’internationalisation de la criminalité et la communication et la coopération de plus en plus grandes entre les syndicats du crime organisé ont été facilités par la croissance de l’interdépendance mondiale. L’instauration des zones de libre-échange et des unions douanières (surtout en Amérique du Nord et en Europe) a rendu plus facile la circulation des produits et services criminels entre les frontières. L’affaiblissement de l’autorité de l’État dans de nombreux pays a atténué l’aptitude de la police et des systèmes judiciaires à lutter contre le crime organisé. Dans d’autres cas, il y a une étroite relation entre le gouvernement et le crime organisé. Le problème contemporain de la sécurité et la gestion des conflits par l'ONU : faaire face aux défis Notre analyse du problème contemporain de la sécurité internationale montre l’ampleur des défis auxquels est confrontée l’ONU. La mondialisation, les États déchus et la fin de la guerre froide ont alimenté ou exacerbé nombre des facteurs déterminants de la guerre et créé de nouveaux défis. Comme l’affirme Michael T. Klare, la nouvelle « cartographie » de la sécurité doit faire entre en ligne de compte les facteurs économiques, démographiques et environnementaux34 . Il faut ajouter à ces facteurs une multitude de questions transfrontalières allant de la migration au crime organisé. On ne peut plus se représenter la sécurité seulement en termes de sécurité de l’État. Le cadre du système de l’État est toujours essentiel à titre de variable explicative et de toile de fond aux efforts déployés par les États pour intervenir face aux questions de sécurité internationale. Toutefois, la capacité de comprendre et de résoudre ces questions dépend de plus en plus de la mesure dans laquelle l’effet d’autres processus et d’autres acteurs sera compris et pris en compte. Dès que les questions de sécurité sont conceptualisées en termes de dynamique intra-étatique et transfrontalière, les anciens mécanismes de gestion des conflits perdent leur importance et leur pertinence. Il faut donc adopter de nouveaux mécanismes ou adapter les anciens capables de réduire les clivages au sein des pays et entre les pays. La tâche qui attend l’ONU sera d’améliorer sa capacité à prévenir les conflits, à gérer ceux qui éclatent malgré tout et à contribuer à la résolution des conflits et à la consolidation de la paix. Cette dernière étape est aussi importante que les autres puisque la consolidation de paix est une forme de prévention des conflits. La nature intra-étatique de la grande majorité des conflits mondiaux contemporains a mis à l’épreuve les engagements de l’ONU visant à respecter la souveraineté et l’intégrité des frontières. La réponse instinctive de l’ONU (et des gouvernements du monde entier) aux États déchus a été de préserver l’intégrité territoriale de l’État. Bien que cela soit compréhensible dans la mesure où l’on veut éviter un redécoupage général des frontières internationales, l’ONU devait dans certains cas essayer de forger un État en l’absence des conditions préalables essentielles à cette entreprise (comme la volonté des parties d’aller dans ce sens). Le phénomène des États déchus a amené l’ONU à déployer des efforts « d’édification de la paix » ou « de reconstruction nationale » visant à assurer la viabilité d’un État faible ou déchu. Ces efforts comprennent la promotion d’élections, la création d’institutions politiques, l’entraînement des forces policières, la restructuration des systèmes judiciaires, le désarmement des belligérants, le rapatriement des personnes déplacées et l’apport d’une aide administrative. Ces efforts sont fondés sur la prémisse que la libéralisation politique et économique (démocratie et économie libérale) favorisent la stabilité et la paix. Toutefois, certains signes révèlent que l’édification de la paix souffre de failles conceptuelles. La libéralisation politique peut renforcer et ancrer les différends politiques et diviser les gens. La libéralisation économique peut accroître les inégalités et créer des ratés économiques. Ces deux tendances minent la réconciliation nationale nécessaire à une réussite à long terme.35 De plus, les inquiétudes des États participants au sujet des « stratégies de sortie » et la peur de vivre des impasses a mené à l’adoption d’échéanciers opérationnels trop courts. Le succès peut exiger des engagements à long terme de dix ans ou plus afin de maintenir l’intégrité et la gestion de l’effort de reconstruction. Dans des cas particulièrement difficiles (Somalie et Bosnie), l’ONU devra peut-être envisager des solutions de rechange à l’édification de la paix, dont la coopération avec des dirigeants plus autoritaires capables de mettre en œuvre des ententes et la rédaction d’accords de paix qui ratifient la désintégration ou la partition ethnique des États. Ensemble, la purification ethnique, les génocides, et la souffrance humaine causée par la guerre ont été à l’origine des efforts contemporains de mise en place de doctrines et de capacités d’intervention humanitaire pour le système onusien. Dans ce domaine, l’ONU a protégé la livraison d’approvisionnement de secours, géré les populations de réfugiés et créé des « zones de sécurité ». Toutefois, la pratique de l’intervention humanitaire n’est pas encourageante. Sans nier à quel point ces efforts peuvent effectivement soulager la souffrance, les motifs humanitaires ont poussé l’ONU à déployer des efforts de secours durant des hostilités ou des cessez-le feu fragiles. Dans ces conditions, le personnel de l’ONU court de grands dangers, il est difficile de rester impartial et il est presque impossible de calibrer les mandats et les règles d’engagement dans l’utilisation de la force. Les défis aux activités de l’ONU ont montré l’absence d’une action solide derrière les efforts humanitaires, un manque de crédibilité qui a atteint un point culminant lorsque les zones de sécurité de l’ONU sont tombées en Bosnie. L’expérience malheureuse en Somalie a entraîné la faible mobilisation au Rwanda — au moment précis où une intervention humanitaire relativement ferme aurait pu sauver des milliers de vies. Les efforts visant à mettre en place une doctrine générale et quasi universelle en matière d’intervention humanitaire sont probablement voués à l’échec en raison du désaccord généralisé des membres de l’ONU quant au bien-fondé et à la teneur d’une telle doctrine36 . En matière de sécurité, les conflits liés à la mondialisation n’offriront aucun repos à l’ONU. Au contraire, la mondialisation créera des occasions de conflits et rendra plus difficiles les efforts de gestion liés aux nombreuses questions de sécurité transfrontalières dont nous venons de parler. Il y a deux façons de voir la mondialisation. Selon la première, la mondialisation et l’interdépendance économique créent un monde moins propice aux conflits : les gens qui sont rassemblés et les économies qui sont liées ensemble créent des liens réciproques forts et des avantages qui seraient détruits par la guerre. Dans l’autre, on souligne que l’interdépendance engendre la vulnérabilité. Dans la mesure où cette vulnérabilité représente une menace à la sécurité des États et des personnes, la mondialisation risque de causer des conflits, voire une guerre. Pour agir sur les questions de sécurité interétatiques et transfrontalières, il devra y avoir un lien plus fort entre l’ONU et les mécanismes régionaux de gestion des conflits et d’instauration de la confiance, en particulier la mise en place d’institutions régionales et d’accords de contrôle des armes. Ces accords favoriseront la coopération en matière de politique et de sécurité en vue de prévenir ou de réduire les conflits et instaureront une collaboration pour les problèmes de sécurité transfrontalière comme la prolifération des armes, le terrorisme et la criminalité. Nous n’avons pas pour but ici de formuler des suggestions détaillées de changement pour le système onusien; cela a déjà été fait dans des études beaucoup plus complètes37 . Toutefois, il est bon de mentionner certaines orientations générales portant sur les thèmes plus vastes abordés dans le présent document : Prévention des conflits :Les origines et les dynamiques intra-étatiques des derniers conflits rappellent le besoin de délaisser quelque peu les méthodes traditionnelles de prévention (diplomatie, organisations internationales) pour s’efforcer plutôt d’atténuer les pressions démographiques, économiques et environnementales qui causent l’instabilité et les conflits. Ainsi, les efforts de développement devraient porter sur les besoins humains fondamentaux et la création de filets de sécurité sociale locaux et nationaux. Il faut encourager les gouvernements à promouvoir les débouchés économiques et scolaires et à respecter les droits des minorités et l’autorité locale. Les mesures de développement visant les femmes et les enfants renforceront la stabilité et la vigueur des communautés. La réduction des budgets consacrés à l’aide internationale détruit les instruments les plus fondamentaux de prévention des conflits, mais la réaffectation des fonds et la coopération avec les organisations non gouvernementales devraient réussir à atténuer certaines des conditions propices aux conflits. Gestion des conflits :L’ONU doit continuer de prendre des mesures pour développer sa capacité à répondre plus rapidement aux situations de crise. Il faudrait accélérer la mise en place de mécanismes d’alerte rapide et la planification générale des cas d’urgence. On pourrait détecter plus tôt les indicateurs de conflits imminents (« éléments déclencheurs ») : multiplication des violations des droits de la personne, rhétorique incendiaire dans les médias, mépris des procédures institutionnelles ou légales de changement de gouvernement, prolifération des armements, répression politique et économique des groupes dissidents. Une équipe d’alerte rapide pourrait surveiller ces événements et faire rapport régulièrement au secrétaire général. Certains indicateurs entraîneraient une mobilisation automatique de l’ONU et du Conseil de sécurité pour favoriser une action préventive rapide, avec l’accord du Conseil de sécurité. On pourrait avoir recours à la diplomatie préventive, aux mesures économiques (sanctions ou incitations) et à des déploiements préventifs. L’ONU doit aussi prévoir les exigences opérationnelles qui lui permettraient de réagir rapidement en s’inspirant des suggestions du Canada. Résolution des conflits et consolidation de la paix Le succès des efforts de gestion des conflits de l’ONU dépendra en grande partie de sa capacité à adapter ces efforts aux circonstances précises de chaque cas. À cette fin, l’ONU doit continuer de coordonner les organisations militaires, politiques et non gouvernementales. Plus précisément, l’ONU doit assurer une continuité entre les efforts de secours humanitaire et le développement à long terme, en commençant par une coordination plus étroite des équipes responsables au sein du système onusien. L’ONU doit aussi mettre sur pied des organisations locales qui peuvent rebâtir la société civile et créer des modèles de coopération et des instruments de gestion des conflits qui bâtiront la paix à long terme et ouvriront la voie au pays hôte pour qu’il assume la responsabilité de la gouvernance et du bien-être. Conclusions L’ONU a prouvé qu’elle est capable de s’adapter à des paramètres de sécurité en évolution. Une coopération accrue entre les grandes puissances au Conseil de sécurité lui a permis de chercher à prendre des moyens pour s’adapter aux nouveaux problèmes de sécurité. La loyauté absolue au concept de la souveraineté s’est amoindrie en faveur des réponses internationales aux crises humanitaires38 . L’ONU a cherché à élargir sa coopération avec les organisations régionales en vue de leur permettre d’assumer un rôle plus grand dans la gestion de conflits. Le mode « traditionnel » de maintien de la paix s’est adapté pour comprendre de nouveaux rôles et de nouvelles tâches nécessaires pour répondre aux urgences complexes. En réponse aux crimes de guerre et au génocide, l’ONU a mis sur pied des tribunaux internationaux de guerre pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. La réforme du Département des opérations de maintien de la paix et du Département des affaires humanitaires a rendu ces équipes plus efficaces. On continue de prendre des moyens pour créer une capacité de réaction plus rapide. On remarque de plus une amélioration de la communication et de la coordination avec les organisations non gouvernementales. Bref, des progrès ont été accomplis pour s’adapter au paradoxe de la gestion des conflits contemporains et réagir aux conflits internes et aux questions de sécurité internationale au moyen d’une organisation composée d’États. Il serait malheureux que l’ONU s’en tienne strictement à l’interprétation « traditionnelle » du maintien de la paix dans ses efforts de gestion des conflits futurs39 . Bien que le maintien de la paix « traditionnel » ait toujours un rôle important dans le « coffre à outils » de l’ONU, il s’agit d’une vision excessivement restreinte du rôle que l’organisation pourrait jouer dans le monde. Néanmoins, malgré les progrès réalisés grâce aux dures leçons de 1992-1995 (qui ont gravement miné la crédibilité de l’ONU), l’ONU devra continuer de faire beaucoup d’efforts si elle veut répondre de façon plus efficace aux problèmes de sécurité de l’avenir. † Allen Sens est professeur de science politique à la University of British Columbia, à Vancouver, et agrégé de recherche à l’Institute of International Relations. Il s’intéresse entre autres à la sécurité européenne, au maintien de la paix et à la politique étrangère canadienne. 1 Boutros Boutros-Ghali, Agenda pour la paix, New York, Nations Unies, 1995, pp. 39, 69. [retour] 2 Voir John Ruggie, « The United Nations and the Collective Use of Force: Whither or Whether? » International Peacekeeping, vol. 3, n° 4 (hiver 1996), pp. 1-20.[retour] 3 Terminologie empruntée à Ferdinand Braudel, The Structures of Everyday Life: The Limits of the Possible. Vol. 1, New York, Harper and Row, 1981. [retour] 4 Voir Max Singer et Aaron Wildarsky, The Real World Order: Zones of Peace/Zones of Turmoil, Chatham, N.J., Chatham House, 1993.[retour] 5 Voir, par exemple, Independent Commission on Disarmament and Security Issues, Common Security: A Blueprint for Survival, New York, Simon and Schuster, 1982; Jessica Matthews, « Redefining Security », Foreign Affairs 68 (printemps 1989), pp. 162-177; et Barry Buzan, People, States, and Fear, 2e éd., Boulder, CO, Lynne Rienner, 1991.[retour] 6 Voir le Rapport mondial sur le développement humain 1994 de l’ONU, New York, Nations Unies, 1994. [retour] 7 Jack S. Levy, War in the Modern Great Power System, 1496-1975, Lexington, University Press of Kentucky, 1983, p. 117.[retour] 8 Ruth Leger Sivard, World Military and Social Expenditures, 1991, Washington, D.C., World Priorities, 1991, p. 20. [retour] 9 Lire Hal Kane, The Hour of Departure: Forces that Create Refugees and Migrants, Washington, D.C., Worldwatch Institute, 1995, pp. 18-19. [retour] 10 Lire G. Strada, « The Horror of Landmines », Scientific American (mai 1996), p. 40; Rapport mondial sur le développement humain 1995 de l’ONU, New York, Nations Unies, 1995, p. 45; et James F. Dunnigan et Albert A. Nofi, Dirty Little Secrets: Military Information You’re Not Supposed to Know, New York, William and Morrow, 1990, p. 199. [retour] 11 Voir Paul Lewis, « UN Hopes Number of Refugees Falls », New York Times (20 mars 1994), p. 11; et Rapport mondial sur le développement humain 1995 de l’ONU, p. 14.[retour] 12 Kalevi J. Holsti, « War, Peace, and the State of the State », International Political Science Review, vol. 16, n° 4 (1995), p. 319. [retour] 13 Charles W. Kegley, Jr., et Eugene R. Wittkopf, World Politics: Trend and Transformation, 6e éd., New York, St. Martin’s Press, 1997, p. 428.[retour] 14 World Military and Expenditures and Arms Transfers, 1995. United States Arms Control and Disarmament Agency (Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1996), pp. 1-2. [retour] 15 Données du Stockholm International Peace Research Institute, citées dans Michael T. Klare, « Redefining Security: The New Global Schisms », Current History 95, novembre 1996, p. 356. [retour] 16 Samuel P. Huntington, « The Clash of Civilisations? », Foreign Affairs 72, été 1993, p. 22[retour] 17Kishore Mahbubani, « The West and the Rest », The National Interest, été 1992, pp. 3-13.[retour] 18 Robert A. Isaac, Managing World Economic Change: International Political Economy. 2e éd., Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1995, p. 30.[retour] 19 Voir Michael Mastanduno, « Do Relative Gains Matter? America’s Response to Japanese Industrial Policy », International Security 16, été 1991, p. 78, et Joseph M. Grieco, « Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist critique of the Newest Liberal Institutionalism », dans Charles W. Kegley Jr. (dir.), Controversies in International Relations Theory: Realism and the Neoliberal Challenge, New York, St. Martin’s Press, 1995, pp. 151-171. [retour] 20 Edward Luttwak, « The Coming Global War For Economic Power », The International Economy, 7, septembre-octobre 1993, p. 20.[retour] 21 Données du Rapport mondial sur le développement humain 1996, New York, Oxford University Press, 1996, p. 2.[retour] 22 Arthur Westing (dir.), Global Resources and International Conflict: Environmental Factors in Strategic Policy and Action, Oxford, Oxford University Press, 1986, pp. 204-210.[retour] 23 Peter H. Gleick, « Water and Conflict: Fresh water Resources and International Security », International Security 18, été 1993, p. 79.[retour] 24 Lire Thomas Naff et Ruth Matson, Water in the Middle East: Conflict or Cooperation?, Boulder, Westview Press, 1984, et Miriam R. Lowi, « Bridging the Divide: Transboundary Resource Disputes and the Case of West Bank Water », International Security, 18, été 1993, pp. 113-138.[retour] 25 Homer-Dixon, « Environmental Scarcities and Violent Conflict », p. 25.[retour] 26 Voir Paul Kennedy, Preparing for the Twenty-First Century, New York, Random House, 1993.[retour] 27 Nazli Choucri, « Environment, Development, and International Assistance: Crucial Linkages », dans Sheryl J. Brown et Kimber M. Schraub (dir.), Resolving Third World Conflict: Challenges for a New Era, Washington, D.C., United States Institute of Peace Press, 1992, p. 101. [retour] 28 Cité dans F. Akpan, « Environment and Development », APRI Newsletter, 5, septembre-octobre 1990, p. 18.[retour] 29 Voir Robert Kaplan, « The Coming Anarchy », The Atlantic Monthly, février 1994, pp. 44-76.[retour] 30 Patterns of Global Terrorism, 1996, Washington, DC, United States Department of State, 1997[retour] 31 Voir J. Simon, « Misunderstanding Terrorism », Foreign Policy, été, pp. 104-120.[retour] 32 Robert Chote et Peter Norman, « Leaders Zero in on Crime and Nuclear Safety », Financial Times, 19 juin 1995, p. 5.[retour] 33 P. Williams, « Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances », The Washington Quarterly 18, 1994, pp. 57-72.[retour] 35 Roland Paris, « Peacebuilding and the Limits of Liberal Internationalism », International Security 22, automne 1997, pp. 54-89.[retour] 36 Lire Adam Roberts, « Humanitarian Action in War », Adelphi Paper 305, London, Oxford University Press, 1996, p. 30.[retour] 37 Voir, par exemple, Peacemaking and Peacekeeping for the Next Century, Report of the 25th Vienna Seminar, March 2-4, 1995, New York, International Peace Academy, 1995; Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, New York, Oxford University Press, 1995; et Kofi Annan, Rénover l’Organisation des Nations Unies: Un programme de réformes, New York, United Nations, 1997.[retour] 38 Voir Roberts, pp. 19-20.[retour] 39 Quand on parle de maintien de la paix « traditionnel », on fait référence au chapitre 4, qui porte sur les observateurs habilités ou les missions d’interposition qui reposent sur des casques bleus impartiaux et peu armés déployés avec le consentement des belligérants afin d’appuyer un accord de paix ou un cessez-le-feu. 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