Agendas pour le changement

par Russell Lawrence Barsh
mars 1995

Les avis exprimés ci-dessus sont ceux de l'auteur et non nécessaires de l'ACNU.

« Nous peuples des Nations Unies... .» La Charte de l’ONU commence avec ces termes émouvants, mais, comme ce fut le cas pour la Société des Nations, l’Organisation des Nations Unies a été constituée par des gouvernements, qui espéraient bien qu’elle demeurerait un club d’États privé.

Cependant, des citoyens, des universitaires et des organisations non gouvernementales avaient contribué à susciter l’élan nécessaire à la création des Nations Unies, et la Charte, dans l’article 71, a reconnu leurs contributions potentielles futures :

« Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s’appliquer à des organisations internationales et, s’il y a lieu, à des organisations nationales après consultation du Membre de l’Organisation. »

La participation populaire au processus décisionnel international remonte à la Conférence de paix de Versailles, en 1919, qui avait abouti à la création de l’Organisation internationale du Travail (OIT). La Constitution de celle-ci prévoit que des représentants des employeurs et des travailleurs siégeront à son conseil d’administration. Chaque délégation nationale est tripartite, c’est-à-dire composée de trois personnes ayant le droit de vote et représentant respectivement le gouvernement, les employeurs et les travailleurs, et chaque comité de l’OIT comprend trois catégories de membres votants.

Vingt-cinq ans plus tard, l’ONU et ses institutions spécialisées n’avaient toujours pas suivi cette démarche. Au lieu de partager le droit de vote avec les groupes non gouvernementaux, elles ont décidé de « consulter » un nombre limité d’organisations accréditées. Cependant, les ONG ont démontré leur importance avec le temps et elles ont réussi à influer beaucoup plus qu’au début sur la politique onusienne.

Les origines

Le Conseil économique et social (ECOSOC) a adopté sa politique de consultation avec les ONG à sa deuxième session, soit en juin 1946.

L’objet de la consultation, concluait le Conseil, consistait à solliciter des conseils auprès d’experts et à permettre aux organisations qui représentaient d’importants segments de l’opinion publique d’exprimer leurs vues directement.

Pour qu’elle soit admissible à la consultation, l’ONG doit s’intéresser aux mêmes problèmes que ceux dont le Conseil s’occupe, et ses objectifs ainsi que sa raison d’être doivent aller dans le même sens que la Charte; elle doit représenter un grand pourcentage des membres du mouvement organisé militant dans son domaine d’intérêt, et elle doit avoir aussi le pouvoir de parler au nom de ses membres. Les ONG nationales, ajoutait le Conseil, doivent normalement s’exprimer par l’intermédiaire de leur gouvernement ou d’ONG internationales, à moins de posséder des compétences ou une expérience bien particulières.

À l’origine, le Conseil a réparti les ONG en : a) organisations qui s’intéressent fondamentalement à toutes les activités du Conseil ou à la plupart d’entre elles et qui sont étroitement liées à la vie économique et sociale; b) organisations s’intéressant à quelques activités du Conseil seulement ou, possédant des compétences dans les domaines relatifs à ces dernières; et c) organisations se préoccupant essentiellement d’informer le public.

Un comité a été mis sur pied pour examiner les demandes d’obtention du statut d’ONG, et ses premiers membres furent les cinq membres permanents du Conseil de sécurité.

Le comité a établi trois principes importants pendant sa première année d’existence. Le premier stipule que toutes les ONG d’une catégorie donnée doivent jouir des mêmes droits. La question a été soulevée après que la Fédération syndicale mondiale eut persuadé l’Assemblée générale de l’autoriser à inscrire des points à l’ordre du jour du Conseil; les États-Unis ont alors fait valoir que toutes les ONG de la catégorie a) devaient avoir ce droit. Le deuxième principe veut qu’une ONG ne puisse être accréditée si elle est dirigée par un gouvernement; un précédent s’est produit à cet égard, quand le Comité a déchu de leur statut les ONG qui avaient leur siège dans l’Espagne fasciste.

Troisièmement, le Comité a décidé qu’il n’accréditerait normalement qu’une ONG par domaine. C’est ainsi qu’il a demandé à deux ONG luttant contre l’esclavage de collaborer et de n’envoyer qu’un seul représentant aux réunions de l’ONU; ces deux groupes avaient à l’origine présenté une demande d’accréditation chacun. Cette façon de limiter le nombre total des ONG a finalement échoué, mais pas avant qu’il ne fût signalé à beaucoup de requérants que d’autres ONG s’occupaient déjà de leurs domaines d’intérêt.

À la fin de 1947, 42 organisations non gouvernementales avaient été accréditées. Parmi les sept ONG mises dans la catégorie a), il y avait trois fédérations syndicales et deux associations d’employeurs, ce qui rappelait le cas de l’OIT. Le club initial des ONG consultatives comprenait surtout des groupes syndicaux et des associations d’entreprises (19 %), des organisations féminines (26 %) et religieuses (12 %), et des associations professionnelles (12 %). Il y avait aussi une poignée de groupes de jeunes, d’organisations humanitaires (y compris le CICR), des défenseurs des droits de la personne, et des groupes sociaux ou des organismes de charité (les Lions et les Rotaries). Toutes ces organisations avaient leur siège en Europe ou en Amérique du Nord.

Le mouvement des ONG prend de l’ampleur

Depuis 1947, on a assisté à une croissance sensible de la taille, de la diversité et de l’influence des ONG membres de l’ECOSOC. En outre, le Sommet de la Terre de 1992 a marqué l’entrée en scène d’une nouvelle grande famille d’ONG, y compris un nombre beaucoup plus grand d’organisations communautaires et des pays du Sud.

Les mécanismes de consultation ont été profondément révisés en 1968, avec l’adoption de la résolution 1296(XLIV) de l’ECOSOC. Bien que les catégories d’accréditation aient été modifiées, le critère fondamental d’admissibilité est resté essentiellement le même : I (ONG à vocation internationale générale), II (ONG à mission internationale spéciale ou limitée), et une liste d’ONG régionales et nationales, ou d’ONG accréditées auprès des institutions spécialisées de l’ONU.

Les droits des ONG ont été clarifiés, ce qui est encore plus important. Dès lors, celles-ci ont pu assister à toutes les sessions du Conseil, de ses commissions techniques et de ses organes subsidiaires, y intervenir et y distribuer des documents officiels. Les ONG de la catégorie I purent aussi proposer d’inscrire des points à l’ordre du jour. La distinction faite entre les différentes catégories d’ONG, d’après la longueur des documents présentés et la nécessité de solliciter ou non une permission spéciale pour assister à certaines réunions, a disparu en pratique vers le début des années 80.

La participation des ONG à la réalisation des projets opérationnels de l’ONU sur le terrain remonte à l’époque de la reconstruction en Europe, après la Seconde Guerre mondiale; des ONG humanitaires travaillaient alors directement avec les bureaux des Nations Unies pour les réfugiés. L’histoire de la coopération des ONG sur le terrain, quand se produisaient des situations d’urgence ou des catastrophes, a commencé aussi à la même époque. Il s’agissait surtout d’ONG munies de fonds et de personnels importants, et intervenant bien sûr depuis des pays riches. Dans les années 60, les ONG ayant leur siège dans des pays du Nord se sont mises à aider les institutions onusiennes à réaliser des projets de développement, et un nombre croissant d’ONG du tiers-monde consultaient les institutions de l’ONU aux niveaux national et communautaire. Les responsables de l’ONU ont bien accueilli ce genre d’aide pratique fournie par les ONG, ce qui était tout à fait différent des consultations menées à New York ou à Genève sur des questions stratégiques. Le Service de liaison non gouvernemental de l’ONU a été créé sous la forme d’une instance inter-institutions pour faciliter la participation des ONG aux activités de l’ONU dans le domaine du développement.

Ironiquement, l’importance des ONG dans les activités opérationnelles de l’ONU s’est accrue quand celle-ci s’est enfoncée dans une grave crise financière dans les années 80. Avec un personnel réduit et des budgets plus minces, les responsables de l’ONU chargés de l’aide au développement ont dû recourir de plus en plus aux ONG internationales pour trouver des fonds et des compétences, et aux ONG communautaires, pour réunir le personnel voulu. Cette décentralisation des Nations Unies a permis aux ONG de mieux connaître et de mieux critiquer la politique onusienne de développement socio-économique. Les ONG allaient donc inévitablement finir par réclamer un rôle plus important dans le processus décisionnel fondamental.

C’est dans le domaine des droits de la personne que la participation des ONG au processus décisionnel de l’ONU a grandi le plus vite. Dans les années 80, le nombre d’ONG qui assistaient aux réunions annuelles de la Commission des droits de l’homme et de sa sous-commission, organe consultatif formé d’experts, a constamment augmenté et est passé de 12 à plus de 100. En outre, les ONG ont pris une plus grande part du temps de parole et commencé à faire pression sur les délégations et à influer sur l’ordre du jour des réunions.

Une percée importante a eu lieu pendant la négociation de la Convention relative aux droits de l’enfant (1979-1989). Les ONG défendant les droits de l’enfant s’étaient coalisées et elles ont été autorisées à présenter leurs propres propositions préliminaires, à les faire valoir en public et, à dans certains cas, à participer à des réunions de travail privées et informelles entre représentants d’États membres. Le groupe de travail de la Commission des droits de l’homme, qui s’affairait à rédiger une déclaration sur les minorités, a lui aussi adopté cette formule, et le groupe de travail de la sous-commission des peuples autochtones est allé encore plus loin en autorisant toutes les organisations qui représentaient les peuples concernés, quel que fût leur statut auprès de l’ECOSOC, à participer à ses réunions. En outre, de 1989 à 1992, les ONG militant au nom des autochtones se sont directement rendues à l’Assemblée générale pour réclamer la proclamation d’une Année internationale, bien que le Secrétariat de l’Organisation les eût prévenues qu’elles n’avaient pas le droit de ce faire.

Entre-temps, les ONG communautaires de développement intervenaient de plus en plus dans les opérations onusiennes sur le terrain, en particulier en Afrique, continent où les Nations Unies affrontaient une crise monstrueuse causée par la famine, la détérioration et la contraction des infrastructures économiques. Lors d’une réunion qui a eu lieu en 1990, à Arusha, en Tanzanie, les États et ONG africains ont convenu que les nations ne peuvent être édifiées sans le soutien et la pleine participation de leurs populations, et que :

Le rôle des peuples et de leurs organisations de masse est déterminant pour que leur participation devienne réalité. Ils doivent saisir l’occasion qui leur est offerte, s’engager à l’exploiter et prendre part pleinement à la construction de leur avenir. À cet égard, il est essentiel que les pays créent, à divers niveaux, des organisations populaires indépendantes, véritablement communautaires, bénévoles, et démocratiquement administrées, autonomes et enracinées dans la culture et les traditions de la société, de sorte qu’elles puissent responsabiliser la collectivité et en garantir le développement autonome.1

C’était la première fois que la participation des ONG était considérée comme un moyen direct de renforcement du développement et de la démocratie, plutôt qu’une façon de fournir une aide technique aux gouvernements.

Cette évolution a contribué à préparer la transformation révolutionnaire de la participation des ONG, dans le contexte de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED), ou « Sommet de la Terre », qui a eu lieu à Rio de Janeiro, en 1992.

À la veille de Rio

En 1992, à la veille du « Sommet de la Terre », 650 organisations non gouvernementales avaient un statut consultatif auprès de l’ECOSOC; 293 autres ont été incluses dans la liste en raison de leurs relations avec les institutions spécialisées telles que l’UNESCO, l’OMS, la FAO et l’OIT.

Un quart des ONG accréditées auprès de l’ECOSOC étaient des associations professionnelles et techniques, y compris des centres de recherche. Les organisations militant pour les droits de la personne étaient beaucoup plus nombreuses (11 %); venaient ensuite les ONG travaillant dans les domaines de l’environnement, du développement et de la population (9 %), les organisations d’aide humanitaire (5 %), et celles s’occupant du développement de l’éducation et de la promotion de la santé (4 et 2 %, respectivement). Pour ce qui est des « principaux groupes » de la société, le club des ONG de 1992 représentait les entreprises et les employés (14 %), les églises et les mouvements religieux (7 %), les femmes (5 %), les jeunes (3 %), les peuples autochtones et les minorités (2 %), et les personnes handicapées, les personnes âgées et les retraités, les consommateurs, les coopératives, les parlementaires, les municipalités, les prisonniers et les anciens combattants (5 %).

Certaines de ces ONG, dont le nombre grandissait, avaient des noms familiers, comme la Croix-Rouge et Amnestie internationale. Mais la plupart d’entre elles étaient peu connues et avaient même des appellations quelque peu étranges : la Housewives in Dialogue (Royaume-Uni), l’Association internationale contre le bruit (Suisse), l’Institute of International Container Lessors (États-Unis), l’Association internationale de la savonnerie et de la détergence (Belgique), la Fédération internationale des piétons (États-Unis), et l’Organisation internationale des experts (France), par exemple.

Malgré leur grande diversité thématique et sociale, seulement 12 % de ces ONG avaient leur siège dans des pays du tiers-monde. La plupart d’entre elles étaient installées à Londres, à Paris, à Genève, à New York et à Washington, bien qu’elles fussent nombreuses à avoir aussi des bureaux régionaux ou nationaux.

Rio : le tournant

Quand les États membres des Nations Unies ont entrepris de préparer le Sommet de la Terre en 1989, les ONG ont fait pression pour y participer. À strictement parler, le Sommet s’inscrivait dans le prolongement de l’Assemblée générale et il dépassait donc le niveau de l’ECOSOC. Cependant, les gouvernements étaient persuadés que les résultats de la conférence seraient beaucoup mieux connus, auraient davantage d’intérêt aux yeux des populations, et une plus grande chance d’être appliqués si les ONG participaient largement à chaque étape du processus.

À la première réunion du Comité préparatoire du Sommet, les ONG et les pays en développement ont fait valoir la nécessité d’une représentation plus solide des nations du Sud. Et ils ont trouvé des alliés en la personne du Canadien Maurice Strong, Secrétaire général de la conférence, et en celle du Singapourien Tommy Koh, président du Comité préparatoire. Dans une tentative audacieuse et controversée, ils ont convaincu les États de laisser le Secrétariat accepter les demandes de participation de toutes les organisations dotées d’une expérience « pertinente », quel que fût leur statut auprès de l’ECOSOC, y compris les organisations nationales et communautaires.

C’est ainsi que 350 organisations participaient aux activités du Comité préparatoire au moment où il a achevé ses travaux en avril 1992; 58 % d’entre elles n’avaient pas été accréditées auprès de l’ECOSOC auparavant, et 18 % avaient leur siège dans des pays du tiers-monde. Et un plus grand nombre d’ONG, des pays du Sud notamment, ont assisté à la conférence, qui a eu lieu en juin.

Outre qu’il a encouragé une participation plus vaste et plus représentative des ONG, le Sommet de la Terre a établi des précédents pour ce qui est de faire intervenir les ONG dans le processus décisionnel même. La plupart des États pensaient que les ONG se contenteraient de prononcer quelques brefs discours aux sessions publiques « plénières » du Comité préparatoire. Mais les ONG ont réclamé le droit d’assister aux réunions privées des comités et des groupes de travail, réunions où se déroulaient les vraies négociations. Ce qui leur a été concédé avec prudence.

Les ONG ont aussi fait circuler leurs propres propositions, qui, même si elles n’avaient aucune valeur officielle, ont été prises au sérieux et utilisées comme documents de travail par les États. Les ONG ont accru leur influence au maximum en s’organisant en vastes coalitions : femmes, groupes de défense de l’environnement, peuples autochtones, groupes communautaires de pays du Sud, etc. Ainsi, des centaines d’ONG sont parvenues jour après jour à coordonner leurs efforts mieux, dans certains cas, que les États.

En collaborant plus étroitement avec les ONG pour préparer le Sommet de la Terre, les États se sont montrés plus enclins à partager le pouvoir avec elles. En effet, les pays en développement, qui avaient d’abord semblé s’opposer vivement à l’idée d’attribuer aux ONG un plus grand rôle à l’ONU, ont constaté qu’ils avaient grandement bénéficié de l’action militante des ONG en faveur de la justice sociale et ont donc adopté un point de vue beaucoup plus positif sur la participation des ONG dans l’avenir.

La Conférence mondiale sur les droits de l’homme (Vienne, 1993) et la Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire, 1994) ont consolidé cette nouvelle atmosphère de collaboration, de même que le Sommet mondial pour le développement social, qui a récemment lieu à Copenhague (mars 1995). Les ONG jouent un rôle actif dans la Commission du développement durable et dans la négociation de nouveaux traités sur la désertification, sur les petits États insulaires et sur la pêche hauturière, un rôle que l’on n’aurait jamais cru possible il y a cinq ans à peine, en dehors du domaine des droits de la personne.

Le Groupe de travail intergouvernemental sur les forêts, coparrainé par le Canada et la Malaisie, représente un projet important lancé après la conférence de Rio. Le rapport qu’il a présenté à la troisième session de la Commission du développement durable encourage une plus grande participation populaire au processus décisionnel des Nations Unies dans le domaine de l’environnement. Les 40 États membres, qui ont travaillé sur le rapport, ont aussi convenu que les ONG jouent un rôle politique et technique dans les affaires internationales :

« La raison d’être de la participation des ONG est triple : (a) exploiter de nouvelles sources d’idées et de solutions; (b) susciter un consensus politique meilleur et plus large; et (c) repérer les ressources humaines nécessaires à la mise en oeuvre des propositions. »

L’Assemblée générale a fini par admettre que toutes les ONG qui avaient participé au Sommet de la Terre à Rio, ou qui peuvent satisfaire au critère de la « pertinence », peuvent être accréditées auprès de la Commission du développement durable et pour d’autres conférences postérieures à celle de Rio. Par conséquent, deux catégories d’ONG ont vu le jour : (1) les ONG accréditées par l’ECOSOC, qui ont le droit d’accès général à celui-ci et à ses organes subsidiaires; (2) les ONG accréditées spécialement pour la conférence de Rio et d’autres conférences connexes sur l’environnement et le développement; il s’agit d’un groupe plus varié d’ONG qui, en règle générale, sont plus petites, plus locales, et plus tiers-mondistes que celles de la première catégorie. En outre, beaucoup d’institutions spécialisées des Nations Unies ont conçu leurs propres programmes de consultation des ONG.

Il existe actuellement plusieurs groupes d’ONG dont les fonctions se chevauchent, chacun travaillant auprès d’une instance différente du système onusien, selon des règles d’admissibilité différentes et des normes de participation différentes.

Les défis à venir

L’an dernier, l’ECOSOC a commencé de revoir ses mécanismes de consultation avec les ONG. Un groupe de travail spécial formé de représentants gouvernementaux a été mis sur pied; on l’a chargé de se réunir avec les ONG et de rédiger, si possible, l’ébauche d’une nouvelle charte sur la participation des ONG, charte qui remplacerait la résolution 1296 de l’ECOSOC. Le Canada et les ONG canadiennes ont, jusqu’ici, joué un rôle de premier plan dans cet examen.

Trois préoccupations ont motivé l’examen. La « nouvelle génération » d’ONG issue de la conférence de Rio veut participer davantage aux négociations que l’ONU a amorcées sur l’environnement après le Sommet de la Terre et avoir accès à d’autres instances du système onusien, y compris l’Assemblée générale. Alors qu’en général, ils sont heureux de la contribution des « nouvelles » ONG aux activités menées pendant et après la conférence de Rio, les États craignent de plus en plus d’être submergés par elles et de devoir leur céder une plus grande part du pouvoir réel. Enfin, le groupe des ONG accréditées par l’ECOSOC a peur que son influence aux Nations Unies s’amenuise par suite de l’afflux de nouvelles organisations assujetties à des critères d’admissibilité moins stricts.

Dans un exposé commun présenté en novembre 1994 au groupe de travail de l’ECOSOC, un certain nombre d’organisations canadiennes ont formulé cinq recommandations principales :

Toutes les ONG, qu’elles soient communautaires ou internationales, et quelle que soit la nature de leurs contributions aux Nations Unies, doivent avoir des droits et des privilèges égaux. Les ONG ne doivent pas être classées en catégories, et il ne devrait y avoir aucun obstacle à leur participation dans les différentes composantes du système onusien
Aux conférences sur l’environnement tenues à Rio et après 1992, les ONG ont participé et pris la parole aux séances de négociations privées; ce fut un précédent qui doit se répéter dans d’autres domaines du processus décisionnel des Nations Unies. Les ONG doivent assister, avec le statut d’observateur, à toutes les réunions officielles et, dans la mesure du possible, y participer.
Il faut laisser aux ONG le soin de résoudre tout problème qui résultera de la hausse du nombre de leurs représentants assistant aux conférences de l’ONU. Afin de « gérer » la croissance du nombre des ONG, le Secrétariat de l’Organisation ne doit pas essayer de les classer en groupes ou en catégories, ni d’en restreindre le libre accès aux réunions.
Il faut accorder plus d’attention aux mécanismes consultatifs aux niveaux national et régional (« décentralisation »), par exemple, en invitant les ONG à participer aux rencontres entre les responsables nationaux et les représentants résidents des Nations Unies dans les capitales des pays, et aux réunions des commissions économiques régionales.
Il faut déployer davantage d’efforts pour amener les ONG communautaires et celles du Sud à adhérer au réseau consultatif. En finançant leur participation, on a contribué à élargir la représentativité géographique des ONG à la conférence de Rio, et c’est là une formule qu’il y a lieu de retenir pour toutes les réunions de l’ONU.

Ces cinq grands aspects (égalité, ouverture, autonomie, décentralisation des consultations, et facilitation de l’accès des ONG au système onusien) pourraient constituer des éléments importants d’une nouvelle « charte » de la participation populaire au processus décisionnel international. Dans son examen, le Conseil aurait avantage à se pencher sur plusieurs autres questions :

Est-il important pour l’ensemble des ONG collaborant avec l’ONU de représenter précisément la diversité sociale et culturelle des peuples du monde ? Faut-il arrêter des objectifs pour la représentativité de ceux communément appelés « grands groupes », tels que les femmes, les jeunes, les agriculteurs, ou les gens d’affaires ?
Les ONG doivent-elles avoir un rôle, voire un droit de vote, plus officiel dans les conférences des Nations Unies, comme c’est le cas pour elles à l’OIT ? Doivent-elles pouvoir travailler directement à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité, ou doit-on les limiter à l’ECOSOC, aux institutions spécialisées, et aux conférences extraordinaires ?
Les ONG ont-elles des responsabilités aussi bien que des droits ? Doivent-elles contribuer plus formellement aux coûts et aux opérations du système onusien, en échange d’une plus grande participation au processus décisionnel ?

Il reste aussi une question stratégique importante que les ONG doivent résoudre pour elles-mêmes. Comment peuvent-elles représenter le mieux les peuples et les communautés, et faire contrepoids aux États ? Doivent-elles modifier leur tactique, maintenant que le processus décisionnel international se déroule davantage dans des organisations restreintes, comme le GATT (ou l’Organisation mondiale du commerce) et le FMI qui, contrairement à l’ONU, n’ont pas de mécanismes de consultation des ONG et qui tendent à être contrôlées par les pays industrialisés les plus riches du monde ?

Une nouvelle « charte » des Nations Unies accroîtrait la participation populaire au système onusien lui-même serait le plus beau cadeau que le club des États-nations pourrait offrir aux « peuples des Nations Unies » à l’occasion du cinquantenaire de l’Organisation. Parallèlement, l’ECOSOC pourrait examiner avec profit l’une des conclusions du Groupe de travail intergouvernemental sur les forêts :

Les méthodes favorisant une bonne participation ne peuvent être élaborées que par des consultants et des experts; elles doivent résulter naturellement d’expériences permettant d’essayer diverses démarches.