Agendas pour le changement

exposé de Philippe LeBlanc, expert-conseil spécialiste des droits de la personne
Novembre 1994

Les avis exprimés ci-dessus sont ceux de l'auteur et non nécessaires de l'ACNU.

Le présent document concerne certains des traités des Nations Unies sur les droits de la personne que le Canada a ratifiés; nous y parlerons aussi des obligations contractées par le Canada et des méthodes adoptées pour contrôler la mise en oeuvre des traités. Nous n'examinons pas ici les traités de droit humanitaire, tels que les Conventions de Genève, ni les conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT), auxquelles notre pays est partie.

Nous tenterons d'expliquer comment les traités sur les droits de la personne que notre pays a ratifiés depuis les années 1970 ont influé tant sur la vie des Canadiens et des Canadiennes que sur la notion qu'ils avaient des droits et libertés. Nous montrerons que toute la question des droits de la personne au Canada est entrée dans une nouvelle ère après 1975. Nous nous interrogerons aussi sur l'hésitation que notre pays a manifestée face à certains aspects des droits de la personne à l'ONU, au début de l'histoire de celle-ci.

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I. Introduction

L'année 1975 a marqué le début d'une ère importante dans l'évolution des droits de la personne au Canada. Tant chez nous qu'à l'étranger, des mesures déterminantes ont alors été prises pour promouvoir et protéger les libertés et les droits fondamentaux. Ainsi, le Canada a signé et ratifié, depuis cette date, des traités clefs concernant les droits de la personne, y compris les Pactes internationaux relatifs aux droits de l'homme. Avant 1975, il n'avait pas joué un rôle très actif dans ce domaine sur la scène internationale, et ses délégations mentionnaient rarement cette question dans les déclarations publiques faites dans les tribunes internationales. Après la Conférence ministérielle fédérale-provinciale tenue en 1975 sur les droits de la personne et au lendemain de l'élection du Canada, la même année, à la Commission des droits de l'homme de l'ONU, ces droits ont pris de l'importance dans la politique étrangère du gouvernement.¹

Le Canada est partie à 29 des quelque 43 traités qu'il est habilité à ratifier. En tout, il y a environ 72 grands traités internationaux portant sur les droits de la personne. Ils ont été adoptés à diverses époques par des organismes internationaux tels que les Nations Unies, l'UNESCO, l'OIT, l'Organisation des États américains, le Conseil de l'Europe, et l'Organisation de l'unité africaine. Notons ici que le Canada n'est pas habilité à ratifier les traités de ces deux dernières instances.

II. Bref historique

La position du Canada sur les traités concernant les droits de la personne a évolué au cours des années. À l'origine, on a mis en doute la capacité du Canada de conclure des traités, notamment en ce qui concernait la ratification des premières conventions de l'OIT, et vu la façon dont le gouvernement fédéral percevait la mise en oeuvre des traités et la question du partage des pouvoirs entre Ottawa et les provinces.² Par exemple, le Canada a toujours soutenu à l'ONU qu'il ne pouvait adhérer à des traités qui auraient empiété sur la compétence des provinces. Pour tenter de régler ce problème, il a fait valoir, tant à l'ONU qu'à l'OIT, des versions différentes d'une « clause fédérale », qui aurait habilité les États fédéraux à ratifier des traités, mais seulement dans leurs domaines de compétence. En dépit de ses efforts, le Canada n'a jamais réussi à faire accepter la clause en question.

Après la création des Nations Unies en 1945, le Canada est devenu un avocat plus ardent des droits de la personne. En sa qualité de signataire de la nouvelle Charte des Nations Unies, il avait contracté des obligations afférentes à ces droits. Ainsi, le libellé de la Charte précisait bien qu'il incombait aux États membres de promouvoir et de protéger les droits de la personne; certains articles importants, par exemple l'alinéa 13(1)(b) et les articles 55 et 62, énonçaient clairement le rôle des Nations Unies dans ce domaine.

Malgré tout, le Canada a bel et bien hésité à se prononcer sur des documents fondamentaux de l'ONU. En 1948, par exemple, il s'est abstenu de voter en comité sur la Déclaration universelle des droits de l'homme, à la troisième session de l'Assemblée générale, mais en séance plénière, il a finalement voté pour la résolution. Le délégué du Canada, M. Lester B. Pearson, a expliqué la position de son pays en déclarant que le gouvernement fédéral ne voulait pas empiéter sur d'autres droits tout aussi importants aux yeux de la population canadienne, à savoir les droits dévolus aux provinces en vertu de la Constitution.³

À partir de la fin des années 1950, le Canada a décidé de travailler à l'élaboration et au renforcement des traités internationaux destinés à protéger les droits de la personne. Il était donc prêt à appliquer les normes y étant énoncées dans ses domaines de compétence et à encourager les provinces à faire de même. Il chercha à agir davantage en faveur des droits de la personne et il devint membre de la Commission de la condition de la femme (1958-1961) et membre à part entière, bien que discret, de la Commission des droits de l'homme de l'ONU (1963-1965).⁴ En outre, le gouvernement fédéral se mit à consulter les provinces plus systématiquement qu'avant sur la ratification de divers traités, y compris les conventions de l'OIT, la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (que le Canada a ratifié en octobre 1970), et les Pactes internationaux. Cependant, au cours des années 1960, le gouvernement du Canada a continué de se cantonner dans la discrétion quand des dossiers relatifs aux droits de la personne étaient débattus à l'ONU. Comme dans le passé, il craignait surtout d'offenser les provinces en prenant, dans les tribunes internationales, la parole sur des questions risquant de relever de la compétence des provinces.

Des progrès remarquables se sont produits au chapitre de la participation conjointe à l'étude des questions relatives aux droits de la personne, quand la première Conférence ministérielle fédérale-provinciale s'est tenue à cet égard en décembre 1975. La Conférence a débouché sur l'adoption d'une procédure de consultation pour la ratification des traités sur les droits de la personne.

III. Première Conférence ministérielle fédérale-provinciale sur les droits de la personne

La première Conférence ministérielle fédérale-provinciale sur les droits de la personne a eu lieu à Ottawa, les 11 et 12 décembre 1975, sous la présidence du Secrétaire d'État du Canada.⁵ Elle a marqué un point tournant relativement à la compréhension du partage des responsabilités entre Ottawa et les provinces dans le domaine des droits de la personne. La Conférence avait été convoquée principalement en raison de la ratification par le Canada des Pactes internationaux relatifs aux droits de l'homme.

Quand le cabinet fédéral s'est réuni juste avant la Conférence, on s'inquiétait du fait que le Québec n'avait pas encore consenti à la ratification. Au cours des discussions, le premier ministre fédéral a déclaré qu'il était prêt à aller de l'avant, même sans l'assentiment du Québec. Il chargea alors le secrétaire d'État du Canada d'essayer d'obtenir l'agrément du Québec pendant la Conférence; si ses efforts échouaient, il avait pour consigne de revenir solliciter des instructions auprès du cabinet. La Conférence fédérale-provinciale représentait la dernière chance de rallier le gouvernement québécois à la cause.

La ratification de la Charte constituait le principal point inscrit à l'ordre du jour de la Conférence, dont le principal objet était de faire l'unanimité sur la question, but auquel les participants sont parvenus grâce surtout à un rapport déposé la première journée. Le document proposait des mécanismes de ratification et de mise en oeuvre des traités sur les droits de la personne au Canada. Les idées formulées reposaient sur le principe de la « concertation » fédérale-provinciale et interprovinciale dans les dossiers intéressant les droits de la personne, principe que la délégation canadienne avait fait valoir pendant les réunions de planification. Au cours du débat, Ottawa et les provinces ont accepté de fonder sur ce principe leur action commune pour mettre à exécution les traités sur les droits de la personne, au Canada. L'unanimité obtenue à cet égard, le ministre québécois des Affaires intergouvernementales, M. François Cloutier, a pu annoncer, la deuxième journée, qu'il était disposé à recommander à ses collègues du cabinet de consentir à la ratification de la Charte. Dans une déclaration publique faite après la Conférence, il s'est dit satisfait que le gouvernement fédéral ait reconnu le rôle prépondérant des provinces dans le domaine des droits de la personne. Et il a ajouté que la Conférence avait été une des meilleures conférences fédérales-provinciales auxquelles il eut jamais assisté, sinon la meilleure d'entre elles.⁶

À mon avis, on peut attribuer la réussite de la Conférence aux efforts préliminaires d'un groupe de travail fédéral-provincial dirigé par le professeur Tom Symons, alors président de la Commission ontarienne des droits de la personne.

En ce qui concernait les Pactes, le groupe de travail a conçu des modalités et des mécanismes de mise en oeuvre qui ont reçu la sanction de toutes les délégations (voir l'annexe A). Le principe fondamental est énoncé dans le paragraphe 1 : « Il est convenu qu'à l'avenir, avant que le Canada adhère à des ententes internationales sur les droits de la personne, se tiendra une consultation qui s'apparentera à celle menée pour la Conférence ministérielle fédérale-provinciale sur les droits de la personne, en décembre 1975. » (Traduction libre.) L'esprit et l'intention étaient clairs : avant de ratifier quelqu'autre traité international que ce fût sur les droits de la personne, Ottawa devait désormais consulter les provinces, et toutes les parties devaient parvenir à un consensus.

L'autre proposition importante étudiée à la Conférence concernait la création d'un comité permanent fédéral-provincial de fonctionnaires chargés des droits de la personne. Cette instance devait se réunir assidûment à divers endroits du pays, et les participants devaient en assumer la présidence chacun à son tour, d'une fois à l'autre. Le comité a effectivement été mis sur pied, et il continue de se réunir à intervalles réguliers. Le mandat original a par la suite été clarifié et approuvé par les ministres compétents, à la Conférence fédérale-provinciale-territoriale sur les droits de la personne, en septembre 1988 (voir l'annexe B).

Cette structure intergouvernementale a favorisé la ratification rapide de la Convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. L'Assemblée générale de l'ONU a adopté ce document en décembre 1979, et le Canada l'a ratifié en décembre 1981, après avoir consulté les provinces et les territoires par l'entremise du Comité permanent.

IV. Processus de ratification des pactes internationaux par le Canada

La façon d'aborder la question des droits de la personne a changé fondamentalement dans les années 1960, quand le gouvernement fédéral a décidé qu'il pouvait participer au débat, voire voter, sur les droits de la personne à l'ONU, sans mettre en péril le délicat équilibre établi entre les domaines de compétence fédéraux et provinciaux en la matière. Afin d'éviter les conflits possibles, Ottawa s'est mis à consulter les provinces sur la ratification des traités concernant les droits de la personne. Le gouvernement fédéral avait commencé à ce faire quand il s'était agi de ratifier les conventions de l'OIT.

Cette évolution des choses transparaît dans la démarche que le gouvernement a suivie pour la ratification des Pactes internationaux, à savoir le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Pacte relatif aux droits civils et politiques, et le Protocole facultatif se rapportant à ce dernier. La Commission des droits de l'homme de l'ONU a mis près de vingt ans à élaborer ces ententes, après l'adoption de la Déclaration universelle des droits de l'homme en 1948; elle voulait ainsi consacrer dans des documents ayant force exécutoire les droits énoncés dans la Déclaration. Les Pactes et le Protocole ont été adoptés par l'Assemblée générale de l'ONU, puis ouverts à la signature et à la ratification des États membres en décembre 1966.

Consultation des provinces

Le gouvernement fédéral a commencé à consulter les provinces en 1967 pour savoir si leurs lois respectives respectaient les Pactes et, dans le cas contraire, si elles étaient disposées à leur apporter les modifications nécessaires. À l'automne 1969, neuf provinces avaient répondu, dont cinq se disaient en faveur de la ratification. Deux provinces s'interrogeaient sur les conséquences de cette dernière, une autre a fourni une réponse provisoire, et une neuvième s'est élevé contre la ratification. En 1971, le secrétaire d'État aux Affaires extérieures a écrit aux premiers ministres provinciaux pour demander aux provinces qui s'étaient prononcées en faveur de la ratification de reconfirmer leur décision, et à celles qui s'y étaient opposées de donner leur assentiment. Parallèlement, le ministère des Affaires extérieures lança un programme pour amener les gouvernements provinciaux à mieux comprendre comment les États membres de l'ONU percevaient les instruments internationaux relatifs aux droits de la personne. Le programme comprenait diverses activités (par ex., la nomination de représentants provinciaux au sein des délégations canadiennes d'observateurs envoyées aux réunions de l'ECOSOC) qui, espérait-on, convaincraient les provinces de donner leur aval. Au début de 1973, deux provinces s'y refusaient encore : le Québec et la Colombie-Britannique.

Dans sa réponse à la lettre du secrétaire d'État aux Affaires extérieures, le premier ministre Robert Bourassa esquissait les craintes de sa province au sujet de la ratification des Pactes. Avant de souscrire aux traités, le Québec soutenait qu'il fallait convoquer une conférence fédérale-provinciale pour discuter des façons dont les gouvernements des divers paliers collaboreraient entre eux, notamment pour remplir, dans leurs domaines de compétence respectifs, les obligations prescrites dans les Pactes. Le secrétaire d'État aux Affaires extérieures refusa d'accéder à sa demande, car il ne voyait pas la nécessité de tenir une telle réunion.

La Colombie-Britannique avait encore des réserves au sujet des traités, mais le premier ministre Barrett informa Ottawa en décembre 1973 que son gouvernement consentirait à la ratification. Puis, sans consultation préalable, M. Barrett fit savoir à Ottawa qu'il convoquait une conférence fédérale-provinciale des ministres chargés des droits de la personne. Après une série d'entretiens entre ses fonctionnaires et leurs homologues fédéraux, il fut convenu que la conférence aurait lieu, mais qu'il s'agirait d'une assemblée interprovinciale organisée par la Colombie-Britannique. La conférence se tint à Victoria en 1974, et une délégation d'observateurs y représenta le gouvernement fédéral. Par la suite, la Nouvelle-Écosse convoqua une deuxième réunion interprovinciale, au début de 1975. Les ministres provinciaux exhortèrent alors Ottawa à organiser une conférence fédérale-provinciale sur les droits de la personne afin de discuter de questions telles que la ratification des Pactes.

Finalement, Ottawa accepta la recommandation des provinces et convoqua la première Conférence ministérielle fédérale-provinciale sur les droits de la personne, sous la présidence du Secrétariat d'État du Canada, qui avait mieux accueilli que les autres la demande initiale du Québec et s'était montré davantage à l'écoute des préoccupations des provinces.

V. Pactes internationaux relatifs aux droits de la personne

Le Canada a adhéré aux Pactes internationaux (c.-à-d. au Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, au Pacte relatif aux droits civils et politiques et au Protocole facultatif se rapportant à ce dernier) en mai 1976, l'année même où ils sont entrés en vigueur à l'ONU. Les traités ont influé sur la cause des droits de la personne au Canada, tant en ce qui concerne les particuliers que les changements législatifs. À ce dernier égard, le représentant du Canada auprès du Comité des droits de l'homme de l'ONU y a expliqué l'incidence du Pacte relatif aux droits civils et politiques sur la Charte canadienne des droits et libertés.⁷

Les deux Pactes diffèrent quant à la mise en oeuvre et aux moyens pris dans les pays pour en assurer l'observation. Par exemple, le Pacte relatif aux droits civils et politiques devait être mis en oeuvre immédiatement, de sorte qu'il fallait rendre les lois fédérales et provinciales conformes aux obligations y étant stipulées avant que la ratification pût avoir lieu. D'un autre côté, le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoyait une mise en oeuvre progressive des dispositions.⁸ En outre, le Pacte relatif aux droits civils et politiques prévoit l'institution d'un comité des droits de l'homme et contient, dans l'article 41, une clause qui autorise les États parties à déclarer qu'ils reconnaissent audit comité la compétence voulue pour recevoir les plaintes formulées par un État contre un autre. Le Canada a fait une déclaration en ce sens, en vertu de l'article 41, en octobre 1979. Les deux Pactes exigent des États parties qu'ils présentent à l'ONU « des rapports sur les mesures qu'ils auront arrêtées et qui donnent effet aux droits reconnus dans le Pacte et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits ».

Protocole facultatif

La ratification du Protocole facultatif se rapportant au Pacte relatif aux droits civils et politiques représentait un geste important pour le Canada, car le document autorise un particulier à déposer une plainte contre son pays devant une instance internationale, s'il juge que ses droits ont été violés. Par conséquent, la ratification n'eut pas lieu sans heurt. Les ministères de la Justice et des Affaires extérieures soulevèrent des objections (bien que le Canada eût voté en 1966, à l'Assemblée générale de l'ONU, pour intégrer au Pacte un mécanisme d'étude des plaintes émanant de particuliers). Le ministère de la Justice avait de nombreuses réserves et craignait notamment l'embarras qu'éprouverait le gouvernement devant la collectivité internationale s'il était établi qu'une province violait un article du Pacte. Dans l'ensemble, le ministère des Affaires extérieures souscrivait aux arguments de la Justice. D'un autre côté, le secrétariat d'État soutenait que le Protocole facultatif constituait une partie essentielle des traités et qu'il fallait donc le ratifier; il faisait valoir que la population canadienne serait privée d'une protection supplémentaire et qu'en s'abstenant de ratifier le Protocole, le Canada donnerait aux autres pays l'impression que les droits de la personne ne lui tenaient pas vraiment à coeur. La question fut réglée pendant une réunion du cabinet fédéral, en décembre 1975, quand les ministres se prononcèrent en faveur de la ratification des deux Pactes et du Protocole facultatif.

De nombreuses plaintes ont été déposées contre le Canada en vertu du Protocole facultatif. Cependant, cela ne signifie pas nécessairement que notre pays ne respecte pas bien les droits de la personne; il faut plutôt en déduire que les particuliers et les groupes défendant ces droits connaissent à fond le Protocole et qu'ils l'invoquent au nom des plaignants.

L'affaire Sandra Lovelace

L'affaire Sandra Lovelace a compté parmi les plus importantes plaintes formulées contre le Canada aux termes du Protocole facultatif. Sandra Lovelace était une Indienne de la réserve de Tobique, au Nouveau-Brunswick; en vertu de l'alinéa 12(10)(b) de la Loi sur les Indiens, qui stipulait que « les personnes suivantes n'ont pas le droit d'être inscrites : une femme qui a épousé un non-Indien... », elle avait perdu son statut d'Indienne en prenant un non-Indien pour mari. Le Comité des droits de l'homme de l'ONU accepta d'entendre sa cause, même si elle n'avait pas épuisé tous les recours canadiens (l'affaire n'avait pas été portée devant la Cour suprême du Canada). Le Comité savait qu'en 1973, une autre femme autochtone avait saisi la Cour suprême d'une situation semblable, dans l'affaire Lavell, et qu'elle avait perdu. Ainsi, Sandra Lovelace affirma en 1977 que le Canada avait violé plusieurs des droits énumérés dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, y compris le droit à la protection contre la discrimination, défini dans le paragraphe 2(1) et l'article 26; le droit égal des hommes et des femmes à jouir des droits énoncés dans le Pacte (article 3); le droit de la famille à la protection de l'État [paragraphe 23(1)]; l'égalité de droits et de responsabilités des époux au regard du mariage [paragraphe 23(4)], et le droit de d'avoir sa propre culture (article 27).

Dans sa décision de 1981, le Comité des droits de l'homme déclara que Sandra Lovelace avait perdu ses droits avant l'entrée en vigueur du Pacte relatif aux droits civils et politiques et que son droit de jouir de sa famille n'était en cause qu'indirectement. Cependant, il statua en sa faveur en décidant que les effets de la perte de ses droits perduraient après l'entrée en vigueur du Pacte et qu'elle était en fait privée du droit d'avoir sa propre culture dans sa collectivité. Après la publication de la décision du Comité des droits de l'homme, le gouvernement canadien a accepté de modifier la Loi sur les Indiens pour l'harmoniser avec le Pacte. Il a fallu quatre ans à l'ONU pour statuer sur la cause de Sandra Lovelace et quatre autres années pour modifier la Loi sur les Indiens; en juin 1984, le gouvernement du Canada a présenté en première lecture un projet de loi pour ce faire et pour retirer la clause discriminatoire contenue dans la Loi. L'amendement a de nouveau été déposé devant la nouvelle législature en 1985, et il a acquis force de loi en juin 1985, ce qui mettait fin à la discrimination sexuelle dans la Loi sur les Indiens.

Le Comité des droits de l'homme

Le Comité des droits de l'homme de l'ONU, mis sur pied en 1977, est un des principaux mécanismes de mise en oeuvre du Pacte relatif aux droits civils et politiques et du Protocole facultatif. Il a pour rôle fondamental de s'assurer que les pays respectent les obligations contractées aux termes du Pacte, de recevoir les rapports rédigés par les États parties au traité et de les commenter, et enfin, d'accueillir et de traiter les plaintes formulées en vertu du Protocole facultatif. Quand on mettait le Comité sur pied, le Canada a proposé que le professeur Walter Tarnopolsky y soit nommé. Ce dernier a été choisi pour siéger au Comité et il a occupé ce poste en sa capacité personnelle jusqu'à sa nomination à la Cour d'appel de l'Ontario en 1983. Pendant les premières années d'existence du Comité, le professeur Tarnopolsky a grandement contribué à faire adopter des procédures ainsi qu'une interprétation plus libérale et plus ouverte du mandat. Quand il a démissionné, le professeur Gisèle Harper-Côté (Université Laval) lui a succédé et a achevé son mandat; c'était la première fois qu'une femme siégeait au Comité.

VI. Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale

La Convention a été adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU en décembre 1965 et est entrée en vigueur dans le monde en janvier 1969. Le Canada l'a signée en août 1966 et l'a ratifiée en octobre 1970, sans aucune réserve ni déclaration.

L'élaboration de la Convention date de la fin des années 1950 et du début de la décennie suivante, époque où une haine inspirée par des motifs racistes, religieux et nationalistes éclatait de nouveau dans certaines parties du monde. La Convention repose sur la définition donnée dans l'article 1, qui vise toutes les formes de discrimination raciale.

L'article 4 constitue la disposition maîtresse du traité, et le Canada en a malheureusement enfreint divers éléments, notamment le paragraphe 4(b) dont le libellé se lit ainsi : « [Les États parties s'engagent]... (b) à déclarer illégales et à interdire les organisations ainsi que les activités de propagande organisée et tout autre type d'activité de propagande qui incitent à la discrimination raciale et qui l'encouragent à déclarer délit punissable par la loi la participation à ces organisations ou à ces activités. »

Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD) a mis en doute l'observation de la Convention par le Canada, depuis que celui-ci a présenté son premier rapport en 1972. Le Comité a informé notre pays que les mesures prises par le gouvernement ne satisfaisaient pas aux exigences de l'article 4 et qu'il se trouvait donc à violer le traité. Le Comité a exigé du gouvernement canadien qu'il adopte directement des lois pour mettre en oeuvre les dispositions du paragraphe 4(b). Aux réunions du CERD, le Canada soutient que d'autres moyens, tels que l'information du public, des directives administratives et d'autres encore, favorisent mieux la réalisation des objectifs énoncés dans l'article 4.

Malgré les arguments que le gouvernement fait valoir à l'ONU, le Canada ne respecte toujours pas entièrement les dispositions de l'article 4.⁹ Du fait qu'il ne se conforme pas au paragraphe 4(b), le Canada est mal placé pour faire la déclaration prévue à l'article 14, qui prévoit un mécanisme de réception et d'examen des plaintes émanant des personnes, mécanisme qui s'apparente à celui décrit dans le Protocole facultatif. Il y a, en effet, lieu de craindre que quelqu'un invoque l'article 14 pour se plaindre du non-respect du paragraphe 4(b) par le Canada.

VII. La Convention contre la torture

L'Assemblée générale de l'ONU a adopté la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants en décembre 1984.¹⁰ Le Canada a signé la Convention en août 1985 et l'a ratifiée en juin 1987. Elle oblige les États qui y adhèrent à prendre des mesures pour empêcher que des actes de torture soient commis dans tout territoire relevant de leur juridiction. On y lit qu'aucune circonstance exceptionnelle, y compris la guerre, ni l'ordre d'un supérieur ou d'une autorité publique ne peut être invoqué pour justifier la torture. En outre, la Convention contient une clause prévoyant l'extradition de l'auteur présumé d'actes de torture qui fuie dans un autre pays. L'État où la personne en question est appréhendée est tenu de l'extrader ou de la poursuivre en justice aux termes de ses propres lois.

La force et la nature des mécanismes adoptés pour mettre en application un traité quelconque sur les droits de la personne représentent des critères déterminants de sa valeur. Quand on débat de ces mécanismes à l'ONU, il arrive souvent que des États membres réclament diverses garanties, qui tendent à les protéger, eux, et non les membres de leur population. Après de longues discussions sur la Convention contre la torture, les membres de l'ONU se sont entendus sur les mécanismes qui serviraient à la mettre en application et à la faire observer dans les pays : la création d'un Comité contre la torture pour superviser la mise en oeuvre de la Convention ainsi que pour recevoir et examiner les plaintes émanant de particuliers (art. 17 et 18); un régime de présentation de rapports (art. 19); une procédure pour l'exécution d'enquêtes et de visites sur place (art. 20); une déclaration facultative par laquelle un État peut dénoncer le non-respect du traité par un autre (art. 21); et une deuxième déclaration en vertu de laquelle des personnes ou leurs représentants, qui affirment être victimes de violations de la Convention commises par un État partie, peuvent déposer une plainte auprès du Comité (art. 22). Les deux déclarations facultatives (art. 21 et 22) constituent des mécanismes clefs, car, d'une part, elles autorisent les États à en dénoncer d'autres qui ne s'acquittent pas de leurs obligations au titre de la Convention et, d'autre part, elles permettent aux personnes victimes des violations de se faire entendre par un organisme international.

Avant de ratifier la Convention, le gouvernement du Canada a dû modifier le Code criminel afin de faire des actes de torture des infractions punissables. Il a donc présenté, en décembre 1986, le projet de loi C-28 intitulé Loi modifiant le Code criminel [Torture], qui assujettissait quiconque était trouvé coupable d'avoir commis des actes de torture à une peine d'emprisonnement d'une durée maximale de 14 ans. En modifiant ainsi le Code criminel, le Canada cherchait essentiellement à harmoniser sa loi avec les exigences de la Convention de l'ONU.

Malheureusement, le gouvernement a décidé d'intégrer une réserve au libellé de la loi, réserve qui traduisait une lacune de la Convention et qui avait pour effet de légaliser certaines utilisations de la torture au Canada. La loi est entrée au vigueur le 1^er juin 1987 et elle reprenait la définition du mot « torture » contenue dans la Convention de l'ONU. Le passage qui fait problème se lit comme suit : « Ce terme ne s'étend pas à la douleur ou aux souffrances résultant uniquement de sanctions légitimes, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées par elles. » Par conséquent, le Canada possède maintenant une loi qui fait des actes de torture des infractions criminelles, tout en autorisant certaines utilisations de la torture et de traitements cruels dans certaines circonstances. En outre, si les auteurs présumés d'actes de torture étaient découverts au Canada et y étaient traduits en justice (ce qui est maintenant autorisé, par suite des modifications apportées au Code criminel), ils pourraient invoquer la loi canadienne pour plaider leur innocence : en effet, ils pourraient se défendre en faisant valoir que, dans leur pays, les souffrances qu'on les accuserait d'avoir causées y étaient considérées comme étant « inhérentes à des sanctions légitimes ou occasionnées par elles ».

Quand le Canada a ratifié la Convention, il n'a pas fait les déclarations facultatives prévues aux termes des articles 21 (plaintes contre un État partie) et 22 (plaintes déposées par des particuliers ou en leur nom).¹¹ En sanctionnant les principes généraux sans s'engager sérieusement à les respecter, le Canada avait établi un dangereux précédent. Si un pays comme le Canada, où la torture ne fait pas partie des moeurs, peut sanctionner un traité sans vraiment s'engager à l'observer, les pays où la torture est chose courante ont beau jeu pour ne rien changer à leurs pratiques.

VIII. La Convention relative aux droits de l'enfant

Le Canada a signé la Convention relative aux droits de l'enfant en mai 1990 et il l'a ratifiée en décembre 1991; c'est donc le plus récent traité sur les droits de la personne auquel il ait adhéré. L'Assemblée générale de l'ONU avait adopté la Convention en novembre 1989, et celle-ci est entrée en vigueur en septembre 1990, après que 20 États membres l'eurent ratifiée. La Convention repose sur le principe selon lequel les enfants (tout être humain âgé de 18 ans ou moins) ont des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels inaliénables.

Depuis toujours, les législateurs ou les gouvernements considèrent qu'il faut protéger les enfants et en assurer le bien-être, mais ils ne leur ont jamais reconnu des droits; et l'on n'a jamais discuté à fond des effets qu'ont sur les enfants les politiques gouvernementales ou l'ordre des priorités budgétaires. L'article 27 de la Convention remédie à la situation : « Les États parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social. » En outre, les États sont tenus de prendre toutes les mesures appropriées « dans toutes les limites des ressources dont ils disposent et, s'il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale » (art. 4). En vertu d'un principe fondamental énoncé dans la Convention, les États parties doivent tenir compte de l'« intérêt supérieur » des enfants « dans toutes les décisions qui [les] concernent ». C'est en effet ce que le paragraphe 3.1 stipule clairement : « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. Voilà qui annonçait un remarquable changement d'attitude parmi les États membres très divers de l'ONU!¹²

La Convention prévoit la création de deux mécanismes clefs de mise à exécution, à savoir un Comité des droits de l'enfant (art. 43) et la nécessité pour les États de faire rapport sur les mesures adoptées par eux au Comité (art. 44). Le Canada a récemment déposé son premier rapport à l'ONU, pour que le Comité l'examine. L'ouvrage a été diffusé largement auprès d'autres gouvernements et de groupes s'occupant de promouvoir les droits de l'enfant au Canada.

Après avoir consulté les provinces et les territoires et le secteur non gouvernemental, le Canada a ratifié la Convention en exprimant deux réserves sur le paragraphe 37(c) et l'article 21, et en déposant une déclaration d'interprétation. La réserve visant le paragraphe 37(c) est importante, car elle semble incompatible avec l'objet et l'esprit du traité même. Le paragraphe demande aux États membres de s'assurer que tout enfant incarcéré soit séparé des prisonniers adultes. Le libellé de la réserve déposée par le Canada se lit ainsi : « Le gouvernement du Canada... se réserve le droit de ne pas séparer les enfants des adultes dans les cas où il n'est pas possible ou approprié de le faire. » Le gouvernement craignait, entre autres, que des raisons financières l'empêche de respecter cette disposition.

La réserve visant l'article 21, qui porte sur les adoptions, découle des craintes exprimées par les groupes autochtones, l'intention de l'État étant alors de respecter les traditions de ces derniers. L'article 21 prévoit que « l'adoption d'un enfant ne [doit être] autorisée que par les autorités compétentes [...] conformément à la loi et aux procédures applicables ». Après avoir consulté les groupes autochtones, le gouvernement a décidé que la ratification de la Convention ne devait pas mettre un terme, chez les peuples autochtones, aux formes de garde coutumières, telles que les adoptions faites selon les traditions. On trouve une justification de cette décision dans l'article 30 où il est dit qu'un enfant autochtone « ne peut être privé du droit d'avoir sa propre vie culturelle, de professer et de pratiquer sa propre religion ou d'employer sa propre langue en commun avec les autres membres de son groupe ». La réserve du Canada se lit comme suit : « ... le gouvernement du Canada se réserve le droit de ne pas appliquer les dispositions de l'article 21, dans la mesure où elles pourraient entrer en conflit avec les formes de garde coutumière au sein des peuples autochtones du Canada. »

Le gouvernement du Canada a par ailleurs déposé une déclaration d'interprétation au sujet de l'article 30, qui concerne les droits des minorités, y compris les peuples autochtones. Il voulait par là s'assurer que l'article en question serait pris en compte dans l'interprétation et le respect de tous les droits énumérés dans la Convention.

Malheureusement, au cours du processus de ratification, le gouvernement canadien n'a pas respecté l'entente originale de 1975, car il est allé de l'avant sans avoir l'assentiment d'une province. En effet, l'Alberta n'a pas consenti à la ratification en soutenant, semble-t-il, que les droits décrits dans la Convention risquaient de porter atteinte aux droits des parents. Le gouvernement du Canada décida d'aller de l'avant sans avoir obtenu l'assentiment de toutes les provinces. Le communiqué de presse diffusé à cet égard précisait que « [...] les gouvernements provinciaux et territoriaux ont passé en revue leurs lois existantes. [...] Certaines juridictions provinciales et territoriales ont indiqué par écrit qu'elles étaient en faveur de la ratification alors que d'autres peuvent le faire prochainement. »¹³ Malheureusement, les inconvénients d'une telle démarche de la part d'Ottawa éclipsent les résultats positifs escomptés. Ottawa a agi contrairement à l'intention et à l'esprit de l'entente de 1975, par laquelle les provinces et le fédéral avaient créé un régime de « concertation » pour la ratification des traités sur les droits de la personne. Par conséquent, une province peut désormais dire que la Convention ne s'applique pas dans son territoire, étant donné qu'elle n'y a pas souscrit. La décision prise par Ottawa d'aller de l'avant sans le consentement de l'Alberta suscite de sérieuses questions sur le régime de « concertation » adopté dans l'entente fédérale-provinciale de 1975.

IX. Conclusion

Une nouvelle ère s'est ouverte en 1975 quand les provinces et le gouvernement fédéral ont conclu leur entente historique. C'était le début d'une nouvelle forme de coopération pour promouvoir les droits et les libertés tant au pays que sur la scène internationale. Le principe de la « concertation » fédérale-provinciale et interprovinciale aux fins de la sauvegarde et de la promotion des droits de la personne s'est avéré bénéfique tant pour le pays que pour les droits et libertés des Canadiens et des Canadiennes.

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Notes en bas de page

1. Un rapport présenté au gouvernement du Canada en 1987 mettait l'accent sur l'évolution des choses relatives aux droits de la personne : « La diplomatie canadienne, depuis 1976, se trouve à l'avant-garde de ce qui se fait à la Commission des droits de l'homme des Nations Unies et dans d'autres organismes de l'ONU pour élaborer de nouvelles méthodes d'attaque de la question et de nouveaux mécanismes de défense et de promotion des droits humains. Ses consultations auprès des organismes non gouvernementaux de défense des droits humains comme les églises, Amnistie internationale et, plus récemment, les organisations autochtones, et le dialogue qu'elle a entretenu avec eux sont venus rehausser cette contribution. Au mois de décembre 1975, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux prenaient ensemble la décision de procéder à la ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de son Protocole facultatif. C'était signifier aux Canadiens et au monde que notre pays était prêt à voir sa conduite en matière de droits humains soumise à l'examen de la collectivité internationale. Tout Canadien acquérait, avec cette ratification et plus spécialement avec la ratification du Protocole facultatif, le droit, reconnu en droit international, d'en appeler de sa cause auprès d'organismes internationaux. » Extrait de : Côté-Harper, Gisèle, et Courtney, John, Rapport au très honorable Joe Clark et à l'honorable Monique Landry, Coopération internationale pour le développement des droits humains et des institutions démocratiques, Ottawa, juin 1987, p. 3.[ Retour]

2. Voir l'article d'Allan Gotlieb intitulé « The Changing Canadian Attitude to the United Nations Role in Protecting and Developing Human Rights », paru dans Gotlieb, Allan, Human Rights, Federalism and Minorities, Toronto, 1970, p. 16-53.[ Retour]

3. Ibid., p. 38.[ Retour]

4. Quand le Canada fut élu pour la première fois à la Commission des droits de l'homme de l'ONU, en 1962, le gouvernement Diefenbaker s'y fit représenter par Margaret Aitken, candidate conservatrice qui avait été défaite aux élections. Quand les Libéraux reprirent le pouvoir en 1963, ils permirent à M^me Aitken de conserver son poste, mais ils lui désignèrent un suppléant qui assista aux sessions avec elle. La délégation canadienne intervint rarement dans les grands dossiers, pendant les deux ans où le pays siégea à la Commission. Voir mon article sur la participation du Canada à la session de 1985 de la Commission, quand notre pays bénéficia du statut d'observateur : LeBlanc, Philippe, « Canada at the UN Human Rights Commission », dans Perspectives internationales, Ottawa, septembre-octobre 1985, p. 20-22.[ Retour]

5. La délégation fédérale comprenait 23 membres et 14 observateurs, soit l'hon. J. Hugh Faulkner, secrétaire d'État du Canada, l'hon. John Munro, ministre du Travail, l'hon. Ron Basford, ministre de la Justice et procureur général du Canada, Monique Bégin, secrétaire parlementaire du secrétaire d'État aux Affaires extérieures, et Francis Fox, secrétaire parlementaire du ministre de la Justice.[ Retour]

6. Citation parue dans le journal La Presse, 13 décembre 1975.[ Retour]

7. « Il est vrai que la Charte [canadienne des droits et libertés] et le Pacte [relatif aux droits civils et politiques] n'étaient pas identiques à tous les points de vue, mais il existait entre eux beaucoup de similarité et de complémentarité. La Charte a donné effet à de nombreuses obligations prises par le Canada aux termes du Pacte. En outre, ce dernier et les observations formulées par les membres du Comité des droits de l'homme pendant l'étude du rapport initial déposé par le Canada avaient suscité bon nombre des changements qui furent apportés au libellé original de la Charte. » Rapport du Comité des droits de l'homme, Archives générales, Documents officiels : 40^e session, Supplément n° 40 (A/40/40); p. 32, par. 183.

De plus, le ministre de la Justice, M. Jean Chrétien, a décrit, dans une déclaration faite devant un Comité de la Chambre, l'influence du Pacte relatif aux droits civils et politiques sur les droits fondamentaux énoncés dans la Charte : « Mises à part les modifications apportées aux dispositions limitatives générales (article 1), les changements qui accroissent la protection de l'individu et qui découlent du droit international sur les droits de la personne comprennent l'ajout d'une disposition précisant que les droits énoncés dans la Charte sont garantis également aux hommes et aux femmes (article 28); autorisant les tribunaux à exiger des réparations appropriées et justes (article 24); rendant l'individu responsable des actes criminels qu'il commet et qui sont visés par le droit international (article 11); et renforçant les droits de l'appareil pénal en ce qui concerne les fouilles et les saisies (article 8), la détention et l'emprisonnement (article 9) et la libération sous cautionnement (article 11). On trouve des exemples de cas où des instruments internationaux ont été invoqués relativement aux questions énumérées ci-haut, dans les Procès-verbaux et témoignages du Comité mixte spécial... Ces instruments ont énormément contribué à faire modifier l'article 1, et, par suite des changements apportés, il est désormais beaucoup plus difficile de justifier la restriction des droits.» Extrait des Procès-verbaux et témoignages, Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada, 3:28 (1980-1981), p. 287-288.[ Retour]

8. « Chacun des États parties au présent Pacte s'engage à agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives.» Article 2, Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.[ Retour]

9. À sa réunion d'août 1994, le CERD a conclu que les autorités canadiennes devaient s'efforcer davantage d'appliquer intégralement l'article 4 et, plus particulièrement, d'adopter des mesures pour interdire les organisations racistes. Comité de l'ONU pour l'élimination de la discrimination raciale, Quarante-cinquième session, du 1^er au 19 août 1994.[ Retour]

10. Voir mes articles sur la Convention : « Le Canada risque de diminuer sa réputation dans le monde », Le Devoir, Montréal, 3 septembre 1987; « Ottawa Tarnishes its Image in Flawed Law on Torture », The Globe and Mail, 27 juillet 1987, p. A7; « Canada Should Take the Lead in Ending Torture Everywhere », Ottawa Citizen, Ottawa, 4 février 1987, p. A9; « Against Torture », dans Policy Options, vol. 6, n° 5, juin 1985, p. 26-27; « Le Canada et la Convention contre la torture », Le Devoir, Montréal, 20 mars 1985.[ Retour]

11. C'est en novembre 1989 que le gouvernement du Canada a déposé les déclarations prévues dans les articles 21 et 22 de la Convention de l'ONU.[ Retour]

12. LeBlanc, Philippe, Changer les mentalités, dans Libertas, Montréal, vol. 2, n° 4, octobre 1992, p. 3.[ Retour]

13. Voir le communiqué de presse et les documents connexes, Le Premier ministre annonce la ratification de la Convention relative aux droits de l'enfant, Cabinet du Premier ministre, 11 décembre 1991, Ottawa.[ Retour]

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Bibliographie

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