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Papiers de recherches et de dialogue de politique de l'ACNU > Série des Agendas pour le changement
exposé de Jan Bauer Les avis exprimés ci-dessus sont ceux de l'auteur et non nécessaires de l'ACNU. Le présent exposé vise principalement à expliquer comment les organes compétents et les institutions spécialisées de l'Organisation des Nations Unies peuvent et doivent coopérer davantage entre elles pour mieux coordonner leurs activités, afin de mieux protéger tous les droits de la personne. Le mandat du Haut Commissaire aux droits de l'homme, dont le poste vient d'être créé, est examiné sous cet angle. Est également examiné le potentiel que ce nouveau poste donne à l'ONU pour ce qui est de rationaliser son travail dans le domaine desdits droits. Plus particulièrement, l'auteur explique comment on pourrait maximaliser efficacement la présence sur le terrain de certains organes compétents et autres institutions spécialisées qui, de par leur mandat, s'intéressent aux droits de la personne. L'exposé s'appuie sur les discussions du Groupe de travail sur les droits de la personne du Comité canadien pour le Cinquantième anniversaire des Nations Unies, groupe que préside Mme Nancy Gordon. Cependant, en sa forme actuelle, il ne s'agit pas d'un rapport dudit Groupe, mais plutôt d'un ensemble de propositions à approfondir. - - - - - - - I. Mandat du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme En décembre 1993, l'Assemblée générale des Nations Unies, réunie en sa 48e Session, a adopté une résolution portant création du poste de Haut Commissaire aux droits de l'homme.1 Il est probable que le mandat sur lequel l'Assemblée s'est entendue correspond plus ou moins à ce que différents membres avaient espéré. Il se peut également qu'il n'aille pas aussi loin que certains États l'auraient souhaité. Ainsi, deux dispositions clés, qui figuraient dans les premiers avant-projets de résolution, n'apparaissent pas dans le texte final. La première aurait expressément autorisé le Haut Commissaire « à agir, à communiquer avec les gouvernements et à prendre d'autres mesures pertinentes afin d'empêcher de graves violations des droits de l'homme, ou de réagir lorsqu'il s'en produit, y compris avec le consentement des gouvernements, en envoyant sur place des commissions d'enquête ». Cette disposition était importante en ceci qu'elle partait du principe que le Haut Commissaire jouerait un rôle dynamique et ne se contenterait pas d'agir après coup. Autrement dit, il s'efforcerait de prévenir les violations au lieu d'attendre qu'elles se produisent et qu'on les ait portées à l'attention de la communauté internationale pour intervenir. Aux termes de la seconde, le Haut Commissaire se serait vu confier le soin de « coordonner comme il convient les dimensions relatives aux droits de l'homme dans d'autres activités des Nations Unies, notamment dans les domaines du maintien de la paix, de l'assistance électorale et des activités de développement, conformément aux recommandations des organes pertinents ». Si cette disposition avait été maintenue, le Haut Commissaire aurait été habilité, aux fins de définir des démarches coopératives face aux atteintes aux droits de la personne, à s'entretenir avec des organes compétents de l'ONU tels que le Haut Commissariat pour les réfugiés et avec les forces de maintien de la paix des Nations Unies qui, dans un cas comme dans l'autre, ont presque inévitablement à faire face à des crises dans lesquelles la violation des droits de l'homme est un élément essentiel. Toutefois, malgré la suppression de ces deux dispositions, on s'entend généralement à dire que le mandat est, en fait, substantiel et pas simplement symbolique ou consultatif. Le manque de précision dans certains domaines est considéré comme un atout, car il permet une réflexion créative et tournée vers l'avenir, tant dans sur le plan de l'interprétation que de l'application. Les alinéas du préambule à la résolution qui a été finalement adoptée2 énoncent les principes et priorités auxquels la création de ce poste est supposée répondre. L'alinéa 3 du préambule souligne qu'il est indispensable de « respecter la Déclaration universelle des droits de l'homme et d'appliquer pleinement les instruments relatifs aux droits de l'homme, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la Déclaration sur le droit au développement ». Il est devenu normal de faire référence à cette dernière dans la majorité des résolutions « thématiques » traitant des droits de la personne, et cela reflète la position des pays non alignés et des pays du Groupe des 77, qui insistent sur la notion de développement. Les alinéas du préambule font également référence à plusieurs des principes généraux des Nations Unies relatifs aux droits de la personne, notamment en rappelant que promouvoir et protéger tous ces droits est une priorité de la communauté internationale dont la réalisation passe par la coopération de tous les États. On y rappelle également qu'il est nécessaire d'agir en faisant preuve d'impartialité, d'objectivité et de non-sélectivité, en comprenant bien que tous ces droits sont universels, indivisibles, interdépendants et étroitement liés et qu'à ce titre, ils méritent d'être traités sur un pied d'égalité. Du point de vue pratique, ce qui est le plus important sans doute, ce sont les allusions explicites, dans les autres alinéas du préambule, au fait que les mécanismes onusiens existants relatifs aux droits de la personne doivent être adaptés, renforcés et simplifiés afin d'éviter les doubles emplois,3 et rationalisés et améliorés afin de « servir les objectifs du respect universel des normes internationales relatives aux droits de l'homme ».4 Des mesures concrètes doivent être prises non seulement pour répondre aux besoins actuels, mais dans l'optique des besoins futurs, en respectant les priorités énoncées dans la Déclaration et dans le Programme d'action de Vienne et « dans la perspective d'un développement équilibré et durable pour tous ».5 L'alinéa 2(a) du dispositif de la résolution autorise à nommer une personnalité « d'une grande intégrité et jouissant d'une haute considération morale [qui devra posséder] des connaissances spécialisées, notamment dans le domaine des droits de l'homme, ainsi que la connaissance générale de différentes cultures et l'ouverture d'esprit voulues pour pouvoir s'acquitter de façon impartiale, objective, non sélective et efficace de ses fonctions de Haut Commissaire » [italiques ajoutées]. La nomination se fera en appliquant le principe de la rotation géographique, et le mandat sera de quatre ans, avec la possibilité d'un renouvellement unique de quatre ans. Le titulaire du poste a rang de sous-secrétaire général. L'essentiel du mandat est exposé aux paragraphes 3 et 4 du dispositif de la résolution. L'alinéa 3(a) prévoit qu'en cas de violations flagrantes et systématiques des droits de la personne, le Haut Commissaire non seulement peut mais doit rejeter l'argument de la défense de la souveraineté avancé par les gouvernements. Le texte dit expressément que le Haut Commissaire exercera ses fonctions dans le « cadre de la Charte des Nations Unies », des instruments relatifs aux droits de la personne et du droit international, et qu'il sera « tenu de respecter la souveraineté, l'intégrité territoriale et la compétence nationale des États », mais tout cela est contrebalancé par l'affirmation suivante : « la promotion et la protection de tous les droits de l'homme constituent un souci légitime de la communauté internationale ». Vient également s'ajouter à cette volonté de voir le Haut Commissaire agir le fait que plusieurs États, dont le Canada, estiment que la souveraineté nationale est limitée par le droit international. Le texte dit clairement que le Haut Commissaire ne peut ni ne doit accepter comme excuses au non-respect des normes et du droit internationaux relatifs aux droits de la personne des arguments reposant sur diverses particularités. L'alinéa 3(b) du dispositif affirme que tous les droits de la personne sont universels, indivisibles, interdépendants et étroitement liés entre eux, et précise que « si l'importance des particularités nationales et régionales et des divers contextes historiques, culturels et religieux ne doit pas être négligée, les États n'en ont pas moins le devoir, quels que soient leurs systèmes politiques, économiques et culturels, de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme et toutes les libertés fondamentales ». Cette disposition est importante en ceci qu'elle nie expressément aux États le droit d'invoquer des situations spéciales Ä sous-développement, coutumes, etc. Ä pour priver des populations de la jouissance de tous les droits de la personne. Elle garantit donc que le Haut Commissaire, tout en restant conscient de circonstances particulières dans une société donnée, ne fermera pas les yeux sur des violations des droits de l'homme ou ne les justifiera pas sur la base de ces mêmes circonstances. Il est question à l'alinéa 3(c) du rôle du Haut Commissaire dans la promotion du droit au développement. Ainsi, on y lit « qu'il importe d'encourager un développement durable et équilibré pour tous ». De plus, on s'attend manifestement que le Haut Commissaire joue un rôle actif dans l'effort collectif visant à « assurer la réalisation du droit au développement, tel qu'il est établi dans la Déclaration sur le droit au développement ». En revanche, il se peut que le mandat soit plus détaillé et substantiel que certains États ne l'auraient souhaité. Pour commencer, le paragraphe 4 du dispositif conserve au rôle du Haut Commissaire un élément dynamique. Seul le temps dira si ce côté « militant » s'avérera plus apparent que réel. Cela dépendra aussi d'un autre élément; à savoir : la légitimité et l'autorité conférées à la fonction par la décision consensuelle de l'Assemblée générale de créer le poste, seront-elles confirmées par le fait que le Haut Commissaire travaillera « sous la direction et l'autorité du Secrétaire général »?6 Dans une certaine mesure, la réponse à cette question se trouvera peut-être, tout le temps, dans la carrure des personnalités concernées, c'est-à-dire du Secrétaire général et du Haut Commissaire aux droits de l'homme. Leur partenariat, si on peut l'appeler ainsi, dépendra inévitablement de leurs réputations personnelles, du respect et de la coopération qu'ils sauront imposer aux membres et, sur un plan très pratique, de la concordance de leurs philosophies et de leurs méthodes de travail. Plusieurs alinéas du paragraphe 4 du dispositif parlent de manière générale de la responsabilité du Haut Commissaire pour ce qui est de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme, d'une part, et de renforcer la coopération internationale en matière d'aide, d'autre part. Cela signifie qu'il devra s'efforcer d'obtenir une plus grande coopération entre agences en ce qui concerne les droits de l'homme et une rationalisation de certains aspects du travail de l'ONU dans ce domaine. L'alinéa 4(b) du dispositif de la résolution demande au Haut Commissaire « d'exécuter les tâches qui lui seront assignées par les organismes compétents des Nations Unies dans le domaine des droits de l'homme de leur adresser des recommandations tendant à ce que tous les droits de l'homme soient encouragés et défendus plus efficacement ». Ce passage, qui semble limiter le rôle dynamique sous-entendu par ailleurs, amène à se demander si le Haut Commissaire devra se contenter de remplir les tâches que lui confieront les organes compétents ou s'il pourra entreprendre des activités découlant logiquement de leurs décisions, même en l'absence d'une invitation expresse à le faire. À ce stade, il est probable que le Haut Commissaire bénéficiera de l'appui voulu de la part des propres experts indépendants de l'ONU, des agences intergouvernementales et des ONG. Celles-ci continueront de faire pression sur les organes compétents pour s'assurer que les tâches assignées au Haut Commissaire correspondront à des besoins réels plutôt que politiques en matière de promotion et de protection des droits de la personne. Il est clair, à la lecture de l'alinéa 4(c), que le droit au développement est un domaine auquel le Haut Commissaire doit accorder son attention, et on lui demande de s'efforcer « à cet effet, d'obtenir un soutien accru des organismes compétents des Nations Unies ». Il faut voir dans cette disposition, du moins en partie, la volonté d'un certain nombre d'États de faire sorte que les facteurs relatifs au droit au développement soient davantage intégrés, et que ce droit soit défendu en tant que droit de la personne, dans les travaux de la Commission des droits de l'homme. Malgré les progrès accomplis à la Conférence mondiale de Vienne, le HCR reste très divisé sur le fond et la forme relativement à cette question. Le problème tient en partie à l'absence d'une définition juridique précise du droit au développement par rapport à laquelle on puisse mesurer la réalisation de ce droit et évaluer le comportement des États en la matière. Le fait que certains États proposent aux sessions du HCR des résolutions fondamentales sur des sujets tels que la dette extérieure et les programmes d'ajustement structurel ajoute encore aux difficultés rencontrées. Les États qui s'opposent à ces projets de résolution font immanquablement valoir que ces sujets seront mieux traités dans d'autres instances. En ce qui concerne le Haut Commissaire, il s'agit de savoir dans quelle mesure les différends sont conciliables et si l'on peut définir un programme commun pour la réalisation du droit au développement. L'exigence que le Haut Commissaire oeuvre au renforcement de l'efficacité du système des droits de l'homme de l'ONU, à la rationalisation de ses méthodes et à l'intégration des démarches choisies fournit peut-être un élément de réponse, et c'est ce sur quoi insistent les alinéas (d) à (k) du paragraphe 4. L'alinéa (d) stipule que le Haut Commissaire doit « dispenser des services consultatifs et apporter une assistance technique et financière, par l'intermédiaire du Centre pour les droits de l'homme du Secrétariat et d'autres institutions appropriées, à la demande des États et, le cas échéant, des organisations régionales de défense des droits de l'homme... » [italique ajouté]. Cette précision, à savoir qu'il est possible de prêter assistance, à leur demande et dans les cas pertinents, aux organisations régionales telles que la Commission africaine, donne à penser que le Haut Commissaire a la latitude de travailler avec ces institutions afin de s'assurer que les normes internationales relatives à la promotion et à la protection des droits de la personne font bien partie intégrante des débats et délibérations au niveau régional. L'alinéa (f) définit en ces termes l'une des responsabilités du Haut Commissaire : « Contribuer activement à écarter les obstacles et à régler les problèmes qui entravent actuellement la réalisation intégrale de tous les droits de l'homme, ainsi qu'à empêcher que les violations des droits de l'homme ne persistent, où que ce soit dans le monde... » Certains États résisteront à toute tentation d'interpréter cette disposition comme une invitation faite au Haut Commissaire à « intervenir » dans leurs affaires intérieures. Si leur point de vue l'emporte, il est à prévoir que certaines initiatives se heurteront à des réticences. Il est bon de répéter, toutefois, que l'on peut considérer que le droit international met des limites à la souveraineté nationale et qu'il incombera au Haut Commissaire de le faire valoir. Par ailleurs, le libellé ne précise pas clairement si ce dernier doit se contenter d'empêcher que l'on continue d'enfreindre les droits de la personne (ce qui présuppose qu'ils sont déjà enfreints) ou s'il peut, en coopération avec d'autres agences de l'ONU, définir un système de préalerte efficace et souple qui permette de prévenir des atteintes à ces droits. L'alinéa (g) invite le Haut Commissaire à engager un dialogue « avec tous les gouvernements dans l'exécution de son mandat afin de garantir le respect de tous les droits de l'homme ». La promotion et la protection de ces derniers dépend manifestement de la coopération desdits gouvernements. L'intention de la communauté internationale dans cet alinéa est bien que le Haut Commissaire discute avec eux et qu'ils y consentent. Le fait est que sans dialogue, aussi hésitant et fragmenté qu'il soit, il est impossible d'apporter les changements institutionnels nécessaires à la promotion et à la protection efficaces des droits de la personne. Il est essentiel de savoir si l'alinéa (g) peut s'appliquer à des situations où il n'existe pas de gouvernement reconnu, où toutes les institutions sociales et juridiques sont paralysées et où il règne une quasi-anarchie. Dans ces cas, on peut s'attendre que le Conseil de sécurité agisse. Si l'on élargissait la portée de l'alinéa (g) pour permettre au Haut Commissaire de participer activement aux pourparlers internationaux visant à mettre en oeuvre la résolution pertinente du Conseil de sécurité, ce serait reconnaître que les violations des droits de la personne constituent généralement un élément fondamental dans les situations où ni le gouvernement ni les autres institutions ne fonctionnent. Il ne serait donc que normal qu'en tant que représentant de l'ONU « auquel incombera à titre principal [...] la responsabilité des activités des Nations Unies dans le domaine des droits de l'homme »,7 le Haut Commissaire participe à la planification et à l'exécution de toute activité prescrite par l'ONU. Aux termes des alinéas (h) et (i), il incombe au Haut Commissaire de renforcer la coopération internationale et de coordonner les activités dans l'ensemble du système des Nations Unies pour une plus grande promotion et une meilleure protection des droits de la personne. L'alinéa (j) demande expressément que le Haut Commissaire se charge de « rationaliser, adapter, renforcer et simplifier les mécanismes des Nations Unies dans le domaine des droits de l'homme afin d'en améliorer l'efficacité et la productivité ». De plus, en vertu de l'alinéa (k), il doit assurer « la supervision d'ensemble du Centre pour les droits de l'homme ». Enfin, le paragraphe 5 du dispositif de la résolution donne l'assurance que le Haut Commissaire recherchera et obtiendra la coopération des deux principaux organes directeurs dans le domaine des droits de la personne; à savoir : le Conseil économique et social et l'Assemblée générale. La nécessité comme les occasions d'une étroite coopération avec ces deux organes sont garanties par l'obligation faite au Haut Commissaire « de rendre compte tous les ans de ses activités, conformément à son mandat, à la Commission des droits de l'homme et, par l'intermédiaire du Conseil économique et social, à l'Assemblée générale ». Le Haut Commissaire dispose d'une grande latitude pour ce qui est d'élaborer, au sein de l'actuel système de l'ONU, un programme capable de renforcer la promotion et la protection des droits de la personne. Cependant, l'efficacité de son travail dépendra beaucoup de la coopération des États et de la mesure dans laquelle il réussira à rationaliser l'attitude de l'ONU par rapport aux questions relatives aux droits de la personne. Il faut lire le mandat du Haut Commissaire comme une invitation à collaborer avec des organes et des agences telles que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Commission de la condition de la femme, l'UNICEF, l'UNESCO, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et la Société du Croissant-Rouge. II Coopération avec les organes compétents et les agences spécialisées de l'ONU Aperçu Le potentiel de coopération et de coordination accrues entre les organes compétents (ex. : UNICEF, PNUD et HCR) et les agences spécialisées (ex. : UNESCO et OMS) de l'ONU en soutien à la promotion et à la protection des droits de l'homme semble tout à fait évident, mais plusieurs obstacles en empêchent la réalisation. Un de ces obstacles, selon les détracteurs des Nations Unies, est la tendance de l'Organisation à agir par étapes, à ajouter des agences et des mécanismes, et à adopter des instruments sans plan cohérent apparent qui dise où l'Organisation veut, ou pense, en venir et, plus important encore, comment elle compte s'y prendre pour y arriver. Il est vrai qu'en l'absence d'un plan global, on improvise généralement des solutions à mesure. Il est vrai aussi que cette méthode se traduit, plus ou moins, par un certain manque de cohérence. En revanche, procéder par étapes n'empêche pas forcément en soi de progresser. Dans certains cas, ce qui a commencé comme une mesure répondant à une situation particulière s'est transformé en un mécanisme permanent et efficace comportant des pouvoirs d'enquête et de rapport d'application générale sur les violations des droits de la personne. À cet égard, on pourrait faire valoir que la décision du HCR, à la fin 1992, de demander un rapport spécial sur le viol de femmes, de jeunes filles et d'enfants dans les zones de conflit de l'ancienne Yougoslavie, a beaucoup contribué à insuffler aux États la volonté politique nécessaire pour adopter, à la 48e Assemblée générale (1993), la Déclaration relative à la violence contre les femmes. De plus, il était inévitable, après cette enquête, que le HCR, à sa 50e session (1994), prenne la bonne décision et nomme, pour un mandat initial de trois ans, un Rapporteur spécial sur la violence contre les femmes. L'absence d'un centre de documentation de l'ONU polyvalent constitue un deuxième obstacle doublé d'un problème pratique immédiat. Des efforts sont engagés pour créer un centre de ce type, mais l'ONU n'a toujours pas les moyens de l'entretenir et de tenir à la disposition de ses propres agences, et encore moins d'autres parties intéressées, des renseignements pertinents avec un système de renvois détaillés sur la façon dont les États, les agences et mécanismes de l'ONU, les agences intergouvernementales et les ONG contribuent à la protection des droits de la personne. Faute d'un centre de documentation de ce type, les agences ne communiquent pratiquement entre elles que de manière sporadique et empirique. D'une certaine façon, ces deux obstacles ne seront surmontés que lorsque l'on en aura éliminé un troisième, à savoir le financement insuffisant du programme des droits de l'homme des Nations Unies. Car, sans augmentation soutenue des ressources, il est impossible d'instaurer un plan d'action cohérent ou de créer quelque chose d'aussi simple qu'un centre de documentation complet. Depuis quelques années, certains États font figurer parmi leurs priorités l'augmentation des ressources, et la question a fait l'objet de discussions officieuses et officielles, mais sans guère de résultats. Cependant, les perspectives d'action positive dans ce domaine semblent meilleures à présent. La question des ressources a été longuement débattue à la Conférence mondiale sur les droits de l'homme et les participants ont été plus nombreux à se déclarer favorables à leur augmentation, par le biais d'ajustements de postes du budget ordinaire de l'ONU. Suite à l'accord conclu à Vienne, il a été décidé d'autoriser une légère augmentation du budget du Centre pour les droits de l'homme. Ces fonds supplémentaires sont utilisés pour consolider les contrats du personnel affecté aux organes dits de traité et pour les procédures spéciales du HCR. Bien qu'elle soit, à l'évidence, insuffisante pour permettre de grandes améliorations ou une réforme du Centre pour les droits de l'homme, et d'autant moins une rationalisation du système entier, il faut considérer la décision de l'Assemblée générale d'affecter des fonds supplémentaires sur des ressources existantes comme importante, étant donné qu'elle a été prise malgré une politique de croissance zéro du budget réel en vigueur à l'ONU. Ce qu'il faut maintenant, c'est maintenir la pression et apporter d'autres ajustements au budget ordinaire des Nations Unies pour que de nouvelles ressources soient affectées, sans discontinuer, au programme des droits de l'homme. Si ces ressources ne lui sont pas affectées, il faut s'attendre que les efforts de l'ONU en matière de promotion et de protection desdits droits soient sporadiques, incohérents dans certains domaines et, inévitablement, que leur efficacité soit compromise. Coopération entre les organes compétents et les agences spécialisées de l'ONU Pour que la définition des droits de l'homme évolue de manière à englober la condition humaine dans toutes ses dimensions, il faut que l'on cesse de considérer les « droits de l'homme » séparément des autres domaines, et il est juste d'affirmer qu'à certains égards, la séparation demeure uniquement sur le plan de l'administration et des compétences. Ainsi, elle est devenue plus apparente que réelle. En prévoyant dans le mandat du Haut Commissaire une coopération accrue avec les organes compétents et les agences spécialisées, l'Assemblée générale reconnaît que, dans l'effort général qu'elle déploie pour la promotion et la protection des droits de la personne, l'ONU n'utilise pas assez les compétences et les ressources du HCR, du PNUD, de l'UNICEF, de l'UNESCO et de l'UNIFEM, entre autres. La Commission des droits de l'homme l'a quant à elle reconnu en adoptant, à sa 49e session (1993), un langage soulignant l'importance d'une plus grande coordination et d'une circulation de l'information accrue entre les organes des traités et avec les organismes compétents de l'ONU, y compris les agences spécialisées.8 Il en est également question dans l'une des études réalisées pour la Conférence mondiale, dans laquelle on fait remarquer que le Secrétaire général doit redoubler d'efforts pour travailler en coordination avec le PNUD, l'UNESCO, l'UNITAR et diverses autres institutions. De plus, cette coordination doit s'amplifier non seulement au siège, mais tout spécialement sur le terrain. Cela est d'autant plus nécessaire que le PNUD lui-même a élargi ses objectifs en adoptant le concept global de « développement humain », qui est voisin de celui des droits de l'homme.9 On entend par « développement humain » le fait d'avoir des choix plus vastes en ce qui concerne, notamment, la « liberté » sur le « plan politique ».10 En plus de la coordination administrative qui existe entre quelques-unes des agences spécialisées et le Centre pour les droits de l'homme, la Commission des droits de l'homme demande que les agences coopèrent entre elles au sujet de résolutions portant sur certaines catégories de droits. Par exemple, la résolution sur les droits individuels des femmes adoptée la 50e session du HCR, qui nommait un Rapporteur spécial sur la violence contre les femmes, stipule que le Rapporteur travaillera en étroite collaboration avec la Commission de la condition de la femme.11 La résolution demande aussi une plus étroite collaboration entre le Centre pour les droits de l'homme et la Division de la promotion de la femme afin de s'assurer que l'on tienne bien compte des droits individuels des femmes dans le système onusien tout entier. En outre, la même résolution encourage tout particulièrement une plus grande intégration des objectifs de la Commission des droits de l'homme, de la Commission de la condition de la femme, du Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes et d'autres organes de traité, le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme et d'autres agences spécialisées de l'ONU. De même, la Commission a adopté des résolutions sur diverses questions, dont celles-ci : le droit au développement, les droits de l'homme et les exodes massifs, les droits des handicapés, les droits des peuples autochtones, l'enseignement des droits de l'homme, le sort des enfants de la rue, la situation des enfants dans les conflits armés, les droits syndicaux, les droits de l'homme et la pauvreté extrême, et les droits des travailleurs migrants. Ces résolutions, entre autres, équivalent à reconnaître que les violations des droits de la personne vont bien au-delà des éléments que l'on prend d'habitude en considération, comme la torture, les disparitions, les détentions arbitraires, les exécutions sommaires et ainsi de suite. Elles touchent à des domaines qui constituent, en fait, l'objet essentiel des mandats d'autres organes et agences des Nations Unies. Le sommaire des conclusions et des recommandations des rapporteurs spéciaux et des groupes de travail de la Commission des droits de l'homme démontre sans équivoque qu'il doit y avoir une plus grande coopération et une meilleure coordination entre des mécanismes tels que la conduite de missions d'enquête conjointes et la publication de rapports communs. Les personnes à qui sont confiés les mandats présentent également des arguments solides en faveur d'une plus étroite collaboration entre agences.12 Le rapport comprend plusieurs recommandations. Ainsi, on y préconise de s'assurer que les droits de la personne occupent une place essentielle dans les opérations de consolidation et de maintien de la paix; d'adopter un programme d'opérations intégrées entre le HCR et le PNUD; de mettre en oeuvre des programmes éducatifs, avec le concours de l'UNESCO, afin de promouvoir la tolérance raciale; de garantir une plus totale coopération entre des agences comme l'UNICEF, l'OIT, l'OMS et le Service de la prévention du crime et de la justice pénale des Nations Unies, afin de s'attaquer aux problèmes posés par la vente d'enfants, la prostitution infantile et la pornographie infantile. Le rapport recommande également à plusieurs reprises de prendre les mesures nécessaires pour renforcer la coopération avec des organes régionaux tels que l'Organisation de l'Unité africaine (OUA) et la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Comme ce très court résumé du rapport l'indique, il reste encore beaucoup de place pour la coopération et la collaboration entre agences. Le présent document n'a pas pour objet d'examiner en détail les mandats particuliers, conférés par la Charte ou par une résolution spéciale, d'un certain nombre d'organes compétents et d'agences spécialisées avec lesquels le Haut Commissaire cherchera sans doute à collaborer plus étroitement. Cependant, il peut être utile de donner quelques exemples de la logique irrésistible en faveur d'une coopération accrue. Dans la résolution 46/182, intitulée « Renforcement de la coordination de l'aide humanitaire d'urgence des Nations Unies », l'Assemblée générale adopte un ensemble de « principes » qui s'appliqueront à la définition des conditions dans lesquelles l'aide peut être apportée et qui guideront la Division des affaires humanitaires. Il est fait référence non seulement aux catastrophes naturelles, mais aussi à « d'autres situations d'urgence », expression qui recouvre les crises humanitaires provoquées par des conflits armées internes ou externes. Il est bien précisé dans les principes qu'il ne faut pas considérer l'aide d'urgence comme une fin en soi, mais qu'elle doit, en fait, s'accompagner d'une volonté renouvelée de la part des pays en développement de parvenir à une croissance économique et d'instaurer un développement durable. Si cette démarche était adoptée Ä à savoir que l'aide d'urgence ne serait qu'une première étape dans un processus continu Ä, le PNUD devrait participer à toutes les mesures suivantes. En outre, et attendu que le développement est un point permanent à l'ordre du jour du HCR, la Commission serait elle aussi appelée à intervenir. Il deviendrait donc essentiel que la Division des affaires humanitaires, le PNUD et le HCR coopèrent entre eux et se consultent. Dans le même esprit, le HCR a notamment pour mandat de protéger les réfugiés qui relèvent de sa compétence, en favorisant la conclusion et la ratification de conventions internationales pour leur protection, en en supervisant l'application et en proposant des amendements à divers textes. Cette disposition signifie que le Haut Commissaire pour les réfugiés est invité à participer aux travaux des organes de traité compétents. En outre, par nécessité, il entretient déjà des relations directes avec le Centre pour les droits de l'homme, avec la CDH, le Comité des droit de l'homme, diverses organisations régionales, plus le CICR et la Société du Croissant-Rouge. Parallèlement, il arrive que le HCR coopère avec l'UNICEF pour mener à bien des activités dans le domaine de la santé, de l'éducation et du développement communautaire. Le PNUD coopère en affectant des volontaires de l'ONU dans des régions où il faut aider des réfugiés et(ou) des personnes déplacées. Le FNUAP aide à recenser la population des camps de réfugiés et l'OIT fournit des compétences techniques en contribution aux formations professionnelles proposées. En ce qui concerne l'OIT en particulier, il est à noter que l'organisation prévoit de mener des missions d'enquête, et on peut certainement faire valoir que de telles missions pourraient être menées en coopération avec le HCR, si elles ne le sont pas déjà. De même, la Charte de l'UNESCO prévoit expressément que l'on portera à l'attention de celle-ci des cas de violations des droits de l'homme et qu'elle organisera des missions d'enquête. Il ressort de ce bref aperçu de quelques organes et agences que ce qui fait défaut à l'ONU pour la promotion et la protection des droits de l'homme, ce n'est ni l'accès aux régions touchées, ni les compétences, ni même la capacité de réagir face à des crises temporaires ou à des situations qui durent. Apparemment, c'est dans la coordination, la communication des renseignements et l'analyse détaillée des causes et conséquences des diverses situations que le bât blesse, et il faut y ajouter l'absence d'efforts cohérents, coordonnés et logiques pour résoudre les problèmes sous-jacents qui provoquent des crises des droits de la personne dans toutes leurs dimensions. Il est impossible de conclure, même après une lecture hâtive de l'information existante sur les agences spécialisées et les organes compétents actuels des Nations Unies que, dans l'immense majorité des cas, lorsqu'il y a crise humanitaire ou violation chronique des droits de la personne, c'est parce que l'on n'a pu le prévoir. À tout le moins, les effets combinés des mandats de plusieurs agences, l'accès que la communauté internationale leur accorde et leur présence sur le terrain devraient permettre au Haut Commissaire aux droits de l'homme de construire un système qui fonctionnera mieux, non seulement quotidiennement, mais aussi en tant que mécanisme de préalerte efficace. Un meilleur déploiement des ressources existantes, la fourniture de ressources supplémentaires par le biais d'une réaffectation dans le budget ordinaire de l'ONU, un engagement à coopérer et à mieux communiquer, et la volonté politique de mettre en oeuvre les recommandations contenues dans les rapports de synthèse fondés sur les analyses d'experts, voilà tout ce qu'il faut. La question d'une plus grande intervention du Conseil de sécurité dans les dossiers relatifs aux droits de la personne reste délicate à régler. Les partisans d'une telle intervention affirment qu'en l'absence d'une agence ou d'une institution telle qu'une cour de justice pénale internationale, dotée de réels pouvoirs de police et(ou) de poursuite, le Conseil de sécurité reste la seule option viable si l'on veut s'attaquer véritablement à des situations où les violations des droits de la personne sont flagrantes et chroniques. Ceux qui s'opposent au recours plus fréquent au Conseil de sécurité se méfient en fait de sa composition, soit cinq membres permanents plus un nombre limité de sièges occupés par rotation. Ceux qui exhortent à la prudence continuent de penser que la principale raison d'être du Conseil de sécurité est de servir les intérêts politiques et économiques des membres permanents et que lorsqu'il décide de passer à l'action, ce n'est pas en se fondant sur les principes d'impartialité, de non-sélectivité et d'objectivité.13 Il ne s'agit pas ici de débattre du pour et du contre d'un plus grand recours au Conseil de sécurité. Il est possible de renvoyer plus de cas devant ledit Conseil puisque tout membre peut, par l'intermédiaire de l'Assemblée générale (article 15 et 16 de la Charte), attirer son attention sur un problème de droits de la personne qui semble requérir une action plus ferme et plus continue que celles prévues au mandat et au calendrier de réunions de la Commission des droits de l'homme. De même, l'article 99 de la Charte de l'ONU stipule que le Secrétaire général peut, de sa propre initiative, soumettre un problème au Conseil de sécurité.14 Si l'on recourait plus souvent au Conseil de sécurité, il serait essentiel que celui-ci dispose de toutes les informations dont il a besoin Ä y compris un compendium rassemblant exposés des faits et analyses des organes pertinents et agences spécialisées de l'ONU. C'est dans ce domaine, celui de la collecte de renseignements auprès de toutes les sources concernées, que le Haut Commissaire aux droits de l'homme se révélera sans doute le plus utile au Conseil de sécurité et, faut-il l'ajouter, aux personnes qui sont supposées bénéficier de toute mesure que ce dernier décidera de prendre. III Recommandations Les recommandations suivantes reposent sur les observations ci-dessus, ainsi que sur des informations que l'auteur ne pouvait inclure dans le présent document. À bien des égards, elles constituent un rappel de recommandations déjà formulées, certaines par le biais de la phase préparatoire à la Conférence mondiale sur les droits de l'homme et d'autres sur une période de temps plus longue, dans le cadre d'autres analyses. Aucune d'elles n'est novatrice, mais beaucoup dans la communauté internationale admettent que si les gouvernements s'engageaient à donner vie à ces mesures, on franchirait une étape importante dans la promotion et la protection des droits de l'homme. Voici donc les recommandations formulées à l'égard du Haut Commissaire aux droits de l'homme :
- - - - - - - Notes en bas de page 1. Résolution portant création du poste de Haut Commissaire des Nations Unies chargé de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme, adoptée à la 48e Session de l'Assemblée générale, le 11 décembre 1993, A/C.3/48/L.85. [ Retour ] 3. Ibid., paragraphe 12 du préambule. [ Retour ] 4. Ibid., paragraphe 13 du préambule.[ Retour ] 5. Ibid., paragraphe 15 du préambule.[ Retour ] 6. Ibid., paragraphe 4 du dispositif. [ Retour ] 7. A/C.3/48/L.85, paragraphe 4 du dispositif. [ Retour ] 8. Commission des droits de l'homme de l'ONU, E/CN.4/1993/16, paragraphe 8. [Retour ] 9. Maxime Tardu, p. 50, paragraphe 297. Dans le même rapport, l'auteur note des progrès dans la coordination entre le travail des agences spécialisées et celui du Centre pour les droits de l'homme. Cela tient dans une large mesure à la nature de la coordination entre le Centre et les secrétariats de l'OIT, de l'UNESCO, de l'OMS et de la FAO, malgré quelques problèmes de législation et de mécanismes. [ Retour ] 10. Nations Unies, «Rapport mondial sur le développement humain, 1992», PNUD, New York, 1992. [ Retour ] 11. HCR, Résolution E/CN.4/1994/L.8/Rev.1. [ Retour ] 13. La recommandation la plus précise qui ressort des études préparées avant la Conférence mondiale sur les droits de l'homme figure dans le document intitulé «Renforcement du programme des Nations Unies dans le domaine des droits de l'homme : une des priorités de l'Organisation» (A/CONF.157/PC/60/Add.7, page 20, par. 71). Dans son argument en faveur d'une plus grande coopération entre le Conseil de sécurité et la Commission des droits de l'homme, Maria Vassiliou souligne que la participation du Conseil aux accords de paix, par exemple, à la vérification de l'Accord sur les droits de l'homme conclu au Salvador, au plan pour la mise en oeuvre des propositions de règlement visant le Sahara occidental, aux négociations sur le Cambodge, au plan d'indépendance pour la Namibie, aux opérations en Irak et, plus récemment, en Somalie et dans l'ancienne Yougoslavie sont autant d'opérations dans lesquelles le volet des droits de la personne est important. En conclusion à ses observations relatives à une coopération accrue, Mme Vassiliou déclare que la coopération et l'interaction entre le Conseil de sécurité et la Commission des droits de l'homme est un élément fondamental de toute démarche intégrée de l'Organisation par rapport aux objectifs que sont la paix, la démocratie et le respect des droits de la personne. (page 21, paragraphe 74) [ Retour ] 14. Maxime Tardu, «L'efficacité des méthodes et mécanismes des Nations Unies dans le domaine des droits de l'homme : un aperçu critique» (ONU, A/CONF.157/PC/60/Add.5), p. 42, par. 237. [Retour ] |
